a souligné que la lutte contre la corruption n'était pas qu'un impératif moral. Elle participe aussi à l'action menée contre la criminalité organisée, le terrorisme et son financement, et contribue dès lors à renforcer la sécurité internationale.

C'est pourquoi de nombreux accords et conventions ont été signés dans ce domaine. Diverses instances internationales ont créé de nouvelles obligations juridiques pour les Etats.

La convention sur la criminalité transnationale organisée, adoptée par l'Assemblée Générale des Nations Unies le 15 novembre 2000, impose d'ériger en infraction pénale la corruption active et passive d'agents publics nationaux.

Le 17 décembre 1997 a été signée à Paris, dans le cadre de l'Organisation pour la coopération et le développement économique, la convention sur la corruption d'arbitres étrangers dans le cadre de transactions commerciales.

L'Union européenne s'est elle aussi engagée dans ce combat. D'abord, la convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des Etats membres, de 1997. Elle aligne le statut des fonctionnaires communautaires sur celui des agents publics nationaux en matière de corruption. Plus récemment, un décision-cadre concernant la corruption dans le secteur privé a été adoptée. La France l'a transposée en 2004.

Le rapporteur a invité la commission à constater que les initiatives existantes ont le mérite d'exister, mais restent partielles. Certaines ne concernent qu'un groupe restreint d'Etats, d'autres ne permettent pas d'incriminer le large éventail de comportements assimilables à la corruption.

Le Conseil de l'Europe souhaite s'affranchir de ces limites. Son Comité des Ministres a arrêté un Programme d'action contre la corruption qui fixe vingt principes directeurs que le Conseil doit suivre en cette matière. Ces principes conduisent à traiter le problème de la corruption de la manière la plus large possible.

Au-delà des principes, le travail concret a été principalement le fait d'un groupe d'Etats, dont l'existence a été officialisée en 1998 sous le titre de GRECO (Groupe d'Etats contre la corruption). La France en est membre fondateur.

A l'heure actuelle, deux conventions relatives à la corruption ont été élaborées dans le cadre du Conseil de l'Europe : les conventions civile et pénale sur la corruption. Elles ont été ouvertes à la signature respectivement le 4 novembre et le 27 janvier 1999.

Ces textes se distinguent des autres accords par leur définition très large de la notion d'acte de corruption. De plus, la lutte contre la corruption y est conçue comme une politique globale puisque le blanchiment des produits de la corruption et les fraudes comptables nécessaires à la commission des actes de corruption sont visés par ces conventions.

S'agissant du suivi de l'application de ces textes, le GRECO s'est imposé comme l'organisme de référence. L'adhésion d'un Etat à la convention pénale en fait automatiquement un membre du GRECO.

Au regard du droit français, la convention civile sur la corruption signée dans le cadre du Conseil de l'Europe n'a eu que peu d'incidence. La convention pénale est apparue comme plus innovante, notamment parce qu'elle vise à harmoniser les règles en matière de corruption d'une personne étrangère. Supposant la modification de plusieurs articles du code pénal, et soumise par la France à certaines réserves, la ratification de cette convention a été autorisée le 11 mai 2004 par l'Assemblée Nationale.

Parce que son application est liée à celle de la convention, la présentation du protocole nécessite préalablement de rappeler les caractéristiques de la convention pénale avant d'insister sur les liens existant entre ces deux textes.

La convention pénale est ouverte à la signature des quarante-sept Etats membres du Conseil de l'Europe mais également à tout Etat qui souhaiterait s'associer à cette initiative. Trois Etats non membres du Conseil ont signé la convention : les Etats-Unis, le Mexique et le Bélarus. Parmi les Etats membres, seul le Lichtenstein n'a pas signé la convention à la date du 11 juillet, Monaco ayant rejoint le GRECO le 1er juillet suite à sa ratification de la convention pénale en mars 2007.

Malgré le grand nombre d'Etats potentiellement concernés, la convention pénale est un texte au champ d'application large.

D'abord parce qu'elle vise un nombre important d'actes de corruption ou liés à des faits de corruption. Dans la plupart des textes internationaux, seule la corruption active et passive est explicitement désignée. Cette notion n'est pas exempte de certains manques. La convention pénale sur la corruption du Conseil de l'Europe couvre quant à elle des faits variés : corruption active et passive mais aussi trafic d'influence, blanchiment des produits de la corruption, infractions comptables nécessaires à la commission de ces actes.

De plus, la convention ne concerne pas que les cas de corruption d'agent publics nationaux. Elle oblige à harmoniser les législations nationales s'agissant de la corruption ou de la tentative de corruption d'un agent public étranger.

Le Rapporteur a invité la commission à reconnaître que la convention pénale élaborée au sein du Conseil de l'Europe était sans doute le texte le plus ambitieux en matière de coopération internationale contre la corruption.

Des pistes d'action nouvelles avaient pourtant été identifiées dès l'ouverture de la convention à la signature. Le protocole additionnel suit l'une d'elles et vise à harmoniser les législations nationales s'agissant de la corruption d'arbitres.

Le texte auquel le projet de loi qui nous est soumis fait référence a été ouvert à la signature des Etats membres le 15 mai 2003. Dix-sept signatures d'Etats membres du Conseil manquaient à la date du 11 juillet, et vingt-neuf Etats n'avaient pas procédé à sa ratification, dont la France.

Ce protocole se veut une extension de la convention pénale. Les stipulations de cette dernière lui sont donc applicables. De même, la mise en oeuvre du protocole par les Etats parties est contrôlée par le GRECO, comme la convention.

La principale avancée du protocole réside dans l'obligation d'ériger en infraction pénale les actes de corruption commis à l'encontre d'arbitres et de jurés, tant nationaux qu'étrangers.

Ne concernant que les agents publics, la convention excluait ces personnes qui disposent de la capacité d'édicter des décisions juridiques sans que ce pouvoir ne leur soit conféré par leur fonction professionnelle.

Le texte du protocole impose que les faits de corruption impliquant les arbitres et les jurés, tant nationaux qu'étrangers, deviennent des infractions pénales dans le système juridique national des Etats parties.

Cette obligation concerne tous les délits couverts par la convention, même s'ils impliquent des arbitres ou des jurés étrangers.

S'agissant des modifications que la ratification du protocole entraînerait dans notre droit pénal, elles ne sont ni nombreuses, ni de grande ampleur.

Seuls les articles 434-9 et 435-4 du code pénal devront être modifiés, afin respectivement de permettre l'incrimination pénale des faits de corruption à l'encontre d'un arbitre étranger et de supprimer la référence à la convention de 1997 sur la corruption d'arbitres étrangers dans le cadre de transactions commerciales.

La France entend par ailleurs apporter deux réserves lors de la ratification du protocole.

En premier lieu, la France se réserverait le droit de ne pas ériger en infraction pénale les faits de corruption passive impliquant un arbitre ou un juré étranger. Une telle infraction permettrait d'engager des poursuites contre une personne désignée arbitre sous l'empire d'un droit étranger, afin de régler un litige entre deux personnes étrangères. Dans ces conditions, la collecte de preuves matérielles pourrait s'avérer difficile, ce qui plaide en pratique pour une telle réserve. De plus, si des organes juridictionnels français engageaient des poursuites pour corruption passive d'arbitre ou de juré étranger, ces initiatives pourraient être présentées comme des actes d'ingérence. En second lieu, lors de la ratification de la convention pénale, la France, pour prévenir le risque pour les entreprises françaises de se trouver soumises à des règles plus strictes que celles applicables à leurs concurrentes, s'est réservée le droit de ne pas ériger en infraction pénale des actes de trafic d'influence qui ne sont pas pénalement incriminés dans les systèmes juridiques de tous les Etats parties à la convention. Par extension, cette réserve s'appliquera également au protocole.

En conclusion, le Rapporteur a présenté le protocole comme une initiative ambitieuse d'extension du champ d'un accord international doté lui-même d'une portée particulièrement importante, à laquelle des limites pouvaient être apportées.

La lutte internationale contre la corruption est sans doute amenée à se développer considérablement dans les prochaines années. Ses avancées résultent d'un nécessaire compromis entre la volonté des Etats de préserver leur indépendance juridique et leurs intérêts économiques et la poursuite par la communauté internationale d'une action de grande ampleur contre un phénomène aux ramifications nombreuses.

Résultant lui aussi d'une approche de compromis, le protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption n'en reste pas moins un instrument utile, et assorti potentiellement des réserves nécessaires à une application équilibrée.

Le Président Axel Poniatowski a indiqué que les réserves apportées par le Gouvernement à la ratification du protocole additionnel avaient été dûment notées par la commission.

Conformément aux conclusions du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi (n° 20).

, a tout d'abord indiqué que le présent accord d'entraide judiciaire avec la Chine s'inscrivait dans le cadre institutionnel du « partenariat global stratégique » conclu entre la France et la Chine, en janvier 2004, à l'occasion de la visite du Président Hu JINTAO en France, pour le quarantième anniversaire de l'établissement des relations diplomatiques entre les deux pays. Ce partenariat est venu conforter les relations franco-chinoises, qui ont connu une période de crise après la répression des manifestations de la place Tiananmen, en juin 1989. Au cours de ces dernières années, le cadre institutionnel de ce partenariat a connu un développement spectaculaire qu'attestent l'intensité des rencontres ainsi que la diversité des initiatives de coopération, notamment dans le domaine juridique. Depuis une quinzaine d'années, en effet, le système judiciaire chinois, démantelé pendant la Révolution culturelle, a connu d'importantes mutations. A cet égard, l'adhésion de la Chine à l'OMC en 2001 a joué un rôle important, en s'accompagnant de nombreuses réformes législatives, avec la révision de 1.400 lois nationales dont plus d'un tiers a été aboli. Mais, la nécessité de ces mutations s'est également imposée du fait des évolutions considérables qu'a connu la société chinoise depuis le passage à l'économie de marché, en 1993. Cette société a, en effet, acquis une autonomie croissante dans la sphère privée, qui reste toutefois circonscrite aux domaines socio-économiques. Pour accompagner ces évolutions, les autorités chinoises se sont efforcées de mettre en place un système juridique plus professionnalisé. Elles ont notamment érigé, en 1999, l'établissement d'un Etat de droit au rang de principe constitutionnel et introduit une référence aux droits de l'homme dans la constitution, en mars 2004. Enfin, elles ont cherché à développer une coopération en matière juridique et judiciaire, avec d'autres Etats.

Dans ce contexte, les échanges avec la France se sont multipliés, comme l'illustre le lancement, en 2003, du programme « 100 juges chinois » qui offre la possibilité à des magistrats chinois de découvrir et comprendre le système judiciaire et la procédure française. Parallèlement, des liens se sont tissés entre les juridictions françaises et chinoises. Des conventions de coopération ont ainsi été signées entre la Cour supérieure de Pékin et le Tribunal de commerce de Paris en 1996, puis avec le Tribunal de grande instance de Paris, l'année dernière. Un protocole de coopération a également été signé, en octobre 2006, entre le Parquet populaire suprême de Chine et le Parquet général près la Cour de cassation. Toutefois, malgré cette intensification des échanges, les relations bilatérales de coopération judiciaire en matière pénale sont restées très en deçà de ce qu'on peut attendre entre deux pays de cette importance. En effet, faute de conventions bilatérales spécifiques, la coopération judiciaire, régie par le principe de réciprocité, est restée structurellement difficile du fait, notamment, de la disparité des systèmes juridiques et judiciaires et de l'existence, en Chine, de la peine capitale. Ainsi, les relations demeurent épisodiques et les flux de coopération judiciaire très faibles, malgré l'existence d'une forte communauté chinoise en France – près de 61.000 ressortissants – et le développement des activités entre les deux pays. A titre d'illustration, la France a adressé trente demandes d'entraide aux autorités chinoises, au cours des dix dernières années. Pendant cette période, notre pays a reçu six demandes d'entraide des autorités chinoises, qui ont toutes été exécutées. Pour l'heure, les demandes de coopération judiciaire entre la France et la Chine sont donc limitées en raison de l'absence de cadre légal, qui nuit à l'efficacité de l'exécution des demandes d'entraide. L'accroissement des échanges entre les deux pays ainsi que le développement de la criminalité transnationale rendent aujourd'hui nécessaire l'établissement de ce cadre légal. En réalité, dès 1998, les autorités chinoises ont manifesté leur souhait de renforcer la coopération judiciaire avec la France. En 2001, une première rencontre a été organisée qui a permis la rédaction d'un texte commun contenant de nombreuses dispositions agréées par les deux parties. Mais, ces négociations ont été suspendues à la suite d'une affaire – l'affaire Wang Lulu – dans laquelle les autorités françaises ont opposé un refus d'entraide, en raison de l'insuffisance des garanties données par les autorités chinoises en ce qui concerne le prononcé ou l'exécution éventuelle de la peine de mort. Cette procédure ayant finalement trouvé une solution satisfaisante, une deuxième session de négociation a permis d'aboutir, le 18 avril 2005, à la signature du présent accord d'entraide judiciaire en matière pénale.

Le Rapporteur a précisé que cet accord visait à instituer l'aide judiciaire la plus large possible entre la France et la Chine. Cette aide a pour but de permettre à une juridiction de rassembler tous les éléments de preuve utile à une enquête ou à une poursuite, qui se trouveraient dans l'autre Etat partie. Elle peut prendre des formes diverses comme la remise de documents, l'exécution d'une demande de perquisition ou de saisie, ou la comparution personnelle de témoins ou d'experts, par exemple. L'aide judiciaire instituée par le présent accord porte sur les enquêtes et les poursuites d'infractions pénales, y compris en matière fiscale. En revanche, elle ne concerne pas l'exécution des décisions d'arrestation et des condamnations, dont le traitement a récemment fait l'objet d'un traité d'extradition entre la France et la Chine, signé le 20 mars 2007. Cet accord de coopération bilatérale comprend des dispositions classiques en matière d'entraide judiciaire, dont certaines s'inspirent directement de la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe, de 1959. A titre d'exemple, l'accord aménage certaines immunités au profit des témoins et experts appelés à comparaître sur le territoire de l'Etat requérant. Il définit également le cas des échanges d'avis de condamnation qui correspond à celui envisagé, dans des termes comparables, par l'article 22 de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale. D'une manière générale, les différentes formes d'entraide prévues par l'accord doivent être exécutées dans le respect de la législation de l'Etat requis. En outre, des restrictions au principe d'entraide sont expressément énumérées, sur lesquelles il paraît important d'insister.

Le Rapporteur a souligné que, de par son objet, l'accord examiné intervenait dans une matière, le droit pénal, qui relevait du pouvoir de chaque Etat, en tant que responsable de l'ordre public. Dans ce domaine, des restrictions au principe d'entraide judiciaire découlent traditionnellement de la nécessité de préserver les intérêts essentiels de l'Etat ainsi que sa souveraineté. D'autres restrictions sont également prévues dans un souci de protection des droits et libertés fondamentales des individus. Ces restrictions constituent, aux termes de l'article 3 de l'accord, des motifs de refus obligatoires de l'entraide. Ainsi, parmi les demandes d'entraide que l'Etat requis doit refuser figurent, tout d'abord, celles dont l'exécution est « de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels » du pays. Cette disposition relève de réserves classiques en droit international. Ensuite, l'Etat refuse l'entraide si la demande se rapporte à une infraction de nature politique ou à une infraction militaire. Enfin, il doit refuser son aide lorsqu'il a de fortes raisons de croire que la demande aura pour effet de porter préjudice à une personne du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques. A ces trois motifs de refus obligatoires de l'entraide s'ajoute une disposition qui, contrairement aux conventions habituelles, prévoit que l'Etat requis refuse l'entraide lorsqu'il estime que l'exécution de la demande « serait incompatible avec les principes fondamentaux de sa législation ». Il s'agit, par cette disposition, de renforcer la possibilité, pour l'Etat requis, de prendre en compte la nature des peines encourues dans l'Etat requérant du fait, notamment, de l'existence de la peine de mort dans la législation chinoise. Le présent accord prévoit donc expressément que le respect de certains principes intangibles en droit français fait légitimement obstacle à la mise en oeuvre de l'entraide judiciaire, ce qui est de nature à renforcer la sécurité juridique. Enfin, cet accord prévoit également des motifs de refus facultatifs de l'entraide, en l'absence de double incrimination, en cas d'atteinte au principe « non bis in idem » ou de prescription dans l'Etat requis.

Le Rapporteur a estimé que ces dispositions permettaient d'encadrer l'entraide judiciaire, dont la mise en oeuvre devait respecter les traditions juridiques et constitutionnelles de chacun des deux Etats. L'accord favorise ainsi une relation équilibrée ainsi que la sécurité juridique, indispensable dans les processus d'entraide judiciaire. Il atteste, enfin, que, si le dialogue avec la Chine relève aujourd'hui de la nécessité, il n'en reste pas moins un dialogue exigeant.

Au regard de ces éléments, le Rapporteur a recommandé l'adoption du projet de loi n°21 autorisant l'approbation de cet accord d'entraide judiciaire en matière pénale avec la Chine.

Le Président Axel Poniatowski s'est félicité du contenu de l'accord qui permettait d'instaurer un cadre légal à l'entraide judiciaire entre la France et la Chine, tout en promouvant un dialogue équilibré.

, a indiqué que ces deux accords internationaux faisaient l'objet d'un rapport commun en raison du caractère identique de leurs stipulations. Signés à Rome le 15 décembre 2003, ils ont vocation à se substituer aux accords-cadre de coopération en vigueur avec ces pays depuis 1998. Consacrés au dialogue politique et la coopération, ils ne comportent pas de volet de libéralisation commerciale. Leur champ d'application est cependant particulièrement vaste puisqu'il concerne aussi bien les droits de l'homme que la prévention des conflits, la modernisation de l'Etat, l'intégration régionale, le commerce, l'économie, l'éducation, l'environnement, la culture, la santé, la lutte contre la drogue, contre le blanchiment de capitaux et contre le terrorisme. En matière d'immigration, les deux accords comportent une clause de réadmission qui prévoit que les pays d'Amérique centrale et ceux de la Communauté andine acceptent de réadmettre tous leurs ressortissants illégalement présents sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités. L'Union européenne et ses Etats membres sont liés par la même obligation.

Le rapporteur a souligné que les actions de coopération engagées par l'Union européenne et ses Etats membres étaient largement axées sur le renforcement de l'intégration régionale, considérée comme le meilleur moyen de contribuer au développement économique et au progrès social. Il a notamment rappelé que l'Union européenne, deuxième partenaire commercial de la Communauté andine, avait soutenu le processus andin d'intégration régionale depuis la création de la Communauté andine des Nations en 1969 avec la signature de l'accord de Cartagena établissant le « Pacte andin ». Pour la période 2007 à 2013, le montant des aides européennes versées à la région andine devrait s'élever à 713 millions d'euros. S'agissant des relations entre l'Union européenne et l'Amérique centrale, il a indiqué que la coopération se traduisait par d'importants programmes de promotion des droits de l'homme et de la démocratie, de développement des petites et moyennes entreprises, de réduction de la pauvreté, de protection de l'environnement et d'aide au développement rural. Pour la période 2007-2013, les aides européennes devraient progresser de 25% pour atteindre 840 millions d'euros.

Le rapporteur a alors précisé que, sans attendre l'entrée en vigueur de ces accords de dialogue politique et de coopération, l'Union européenne venait de donner son feu vert au lancement des négociations en vue de la conclusion d'accords d'association avec la Communauté andine et avec les pays d'Amérique centrale. À la différence des accords de dialogue politique et de coopération, les accords d'association peuvent conduire à la création de zones de libre-échange. Des négociations – difficiles – étant par ailleurs ouvertes depuis plusieurs années entre les Européens et le Mercosur en vue d'un accord d'association interrégional, c'est désormais la quasi totalité des pays d'Amérique latine qui devrait, à terme, être liée à l'Union européenne par des accords d'association. Le pas franchi par l'Union européenne en lançant la négociation d'un accord d'association pourrait être interprété comme un acte politique favorisant la survie de la Communauté andine. En effet, le retrait du Venezuela qui souhaite rejoindre le Mercosur, a déstabilisé la Communauté andine des nations. Le Venezuela était signataire de la convention soumise à l'examen de la Commission et son retrait de la Communauté andine des Nations provoque logiquement son retrait de la liste des Etats parties à la Convention, selon des modalités juridiques qui sont actuellement à l'étude. La non ratification de l'accord par le Venezuela ne fera donc pas obstacle à son entrée en vigueur.

Le rapporteur a ensuite replacé ces deux accords internationaux dans le cadre plus large du « partenariat stratégique » appelé à se développer entre l'Union européenne et l'Amérique latine. Ce partenariat stratégique a été formellement lancé en 1999 avec la tenue à Rio de Janeiro du premier Sommet Union européenne – Amérique latine et Caraïbes. Les sommets suivants de Madrid (2002), Guadalajara (2004) et Vienne (2006) ont permis de préciser les termes de ce partenariat qui a fait l'objet d'une Communication spécifique de la Commission européenne en 2005.

Le rapporteur a souligné les enjeux de ce partenariat, tant pour l'Europe que pour la France. Bénéficiant d'une forte proximité historique et linguistique avec l'Europe, l'Amérique latine constitue pour l'Union européenne un partenaire privilégié. Or bien que l'Europe soit le premier investisseur étranger en Amérique latine, les Etats-Unis et l'Asie – notamment la Chine, qui investit massivement dans les infrastructures – y jouent un rôle croissant. La visibilité de l'Union européenne en Amérique latine demeure trop faible, et vice-versa. Or depuis les attentats du 11 septembre 2001, l'intérêt des Etats-Unis pour l'Amérique latine paraît décliner au profit du Proche-Orient. Pendant longtemps considérée comme le « pré carré » américain, l'Amérique latine cherche en effet à sortir de la « dépendance » américaine, comme en témoignent les bouleversements récents constatés sur l'échiquier politique Sud-américain. Il a estimé que, sans sous-estimer l'influence réelle qui demeure celle des Etats –Unis, les Européens – et les Français en particulier – avaient véritablement une carte à jouer en Amérique latine. L'influence grandissante de pays émergents comme le Brésil et le Mexique, la richesse de la région en matières premières et la place croissante de l'Amérique latine dans l'approvisionnement de l'Union en produits agricoles sont autant de raisons de renforcer le partenariat euro-latinoaméricain. Mais au-delà du seul volet économique et commercial, il s'agit aussi pour l'Union européenne de réaffirmer son intérêt et son soutien à une région avec laquelle elle partage des valeurs communes s'agissant en particulier des droits de l'homme, de la démocratie et du multilatéralisme.

A l'issue de son exposé, le rapporteur a recommandé l'adoption des deux projets de loi de ratification.

Le Président Axel Poniatowski, estimant tout à fait opportun d'approuver ces deux projets de loi de ratification, s'est néanmoins déclaré préoccupé de l'évolution de certains pays d'Amérique latine sur le plan des droits de l'homme. Il s'est inquiété d'un recul de la démocratie dans des Etats de plus en plus défaillants, qui sont la proie de réseaux narcotiques et de systèmes de gangs. Il a déclaré ne pas partager la vision optimiste que décrivent certains sur l'évolution de l'Amérique latine.