Mes chers collègues, le premier point de notre ordre du jour appelle la désignation de nos rapporteurs spéciaux sur le projet de loi de finances pour 2010.

En pratique, notre usage constant veut que les précédents titulaires soient reconduits tout au long de la législature. Cette stabilité est le gage de l'expertise des rapporteurs spéciaux. Elle permet de faire en sorte que la liste des rapporteurs soit le reflet de l'équilibre politique de notre Commission. Dans cet esprit, il nous incombe surtout aujourd'hui de désigner les nouveaux titulaires appelés à remplacer certains de nos collègues ayant quitté la Commission à la fin de la session qui vient de s'achever.

En conséquence, je vous propose de désigner comme rapporteurs spéciaux :

– des crédits de l'Énergie M. Marc Goua, en remplacement de M. Alain Cacheux ;

– des crédits du Tourisme M. Jean-Louis Dumont, pour succéder à M. Pascal Terrasse ;

– des crédits des Statistiques et études économiques ainsi que de la Stratégie économique et fiscale M. Jean-Claude Mathis, en remplacement de M. Pierre Morel-A-L'Huissier ;

– du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi, au sein de la mission Travail et emploi, M. Christian Eckert, en remplacement de M. Gaétan Gorce.

Enfin, M. Jean-Louis Dumont renonçant à son rapport d'information sur les Affaires européennes, pour lequel il disposait, également pour une année entière, des pouvoirs des rapporteurs spéciaux, je vous propose de désigner M. Pierre Moscovici, doté des mêmes prérogatives, en application de l'article 57 de la loi organique sur les lois de finances.

Enfin, mes chers collègues, je vous propose de reconduire les quarante-cinq autres rapporteurs spéciaux, déjà compétents pour le projet de loi de finances pour 2009.

Y a-t-il des observations ?

Je voudrais préciser pourquoi j'ai souhaité arrêter le rapport d'information relatif aux Affaires européennes. Après avoir, en tant que rapporteur spécial, analysé le prélèvement sur recettes du budget général au profit de l'Union européenne, j'ai considéré qu'il était sans doute opportun que le rapporteur sur les Affaires européennes soit également membre de la commission des Affaires européennes. Il paraissait en outre légitime que M. Pierre Moscovici, qui fut ministre en charge des Affaires européennes pendant cinq ans, reprenne ce rapport d'information. Je quitte donc avec regret ce rapport, tout en me réjouissant de me voir confier le rapport spécial relatif au Tourisme, lequel représente une part importante de notre économie.

Y a-t-il des oppositions quant à la désignation des rapporteurs spéciaux ? Il en est ainsi décidé.

Nous allons maintenant examiner le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS.

Le point de départ de cette mission se situe très précisément le 8 octobre dernier, lorsque la commission des Finances a examiné les crédits de la mission Sécurité civile pour 2009.

En entendant les critiques très vives exprimées par notre Rapporteur spécial, M. Georges Ginesta, à l'égard de l'augmentation mal contrôlée des dépenses des SDIS, la commission a considéré que ce sujet relèverait d'une évaluation dans le cadre de la MEC.

Afin d'assurer la diversité des points de vue, deux autres Rapporteurs se sont joints à M. Georges Ginesta :

– M. Thierry Mariani, Rapporteur pour avis au nom de la commission des Lois sur la mission Sécurité civile, et qui a été le Rapporteur de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 ;

– ainsi que M. Bernard Derosier, lui aussi membre de la commission des Lois et par ailleurs président du conseil général et du SDIS du Nord.

Messieurs les Rapporteurs, vous nous présentez aujourd'hui un rapport que je crois consensuel, comme c'est la vocation de la MEC, et qui comporte de nombreuses propositions destinées notamment à clarifier l'exercice des compétences, afin de permettre à l'État, aux départements et aux communes d'assumer réellement leurs responsabilités. Vos propositions illustrent la vocation de la MEC : alléger la charge du contribuable, aussi bien local que national.

Avant de vous donner la parole, j'apporte une précision sur vos travaux : à la différence des autres missions d'évaluation et de contrôle, vous n'avez pas été accompagnés par la Cour des comptes, dont le Premier Président m'a fait connaître que le suivi des SDIS relevait de la compétence des chambres régionales des comptes, ce qui ne permettait pas à la Cour de s'impliquer sur ce sujet. Peut-être la prochaine réforme des juridictions financières sera-t-elle l'occasion, pour l'avenir, de lever cette petite difficulté.

En tout état de cause, je n'ai pas le sentiment que vos travaux aient pâti de cette situation. Il est vrai que vous êtes tous trois de bons connaisseurs du sujet.

Messieurs les Rapporteurs, vous avez la parole.

Ce rapport a été établi par trois députés qui ont travaillé en parfaite harmonie, nonobstant les divergences politiques qui peuvent exister par ailleurs. Nous avons abordé ce sujet avec la même volonté de proposer une organisation des SDIS qui permette une diminution de la dépense publique. Nous avons procédé à de nombreuses auditions, dont celle de Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l'Intérieur, laquelle nous a apporté des réponses qui n'étaient pas totalement conformes à nos espérances. En effet, derrière l'approche du Gouvernement sur les SDIS, on devinait la présence et le poids de la direction de la Sécurité civile. Or une telle approche n'est, semble-t-il, pas suffisamment en phase avec la réalité politique et la responsabilité des élus, tant locaux que nationaux.

Je tiens à souligner l'importance et la qualité des travaux que nous avons menés et je formule le souhait que la commission des Finances fasse siennes ces propositions afin que s'engagent un certain nombre de modifications dans notre législation et dans notre réglementation. Notre rapport comprend 38 propositions, dont je laisse à Georges Ginesta le soin de vous les présenter.

Il s'agit bien d'un rapport consensuel, effectué sous la présidence de MM. Georges Tron et David Habib, que je remercie.

Nous partions d'un constat qui est connu : globalement, le budget de la sécurité civile est supérieur à 5,5 milliards d'euros, dont 4,2 milliards d'euros sont à la charge des départements. Mais si la part de l'État est stable, les dépenses des SDIS ne cessent d'augmenter plus vite que leurs interventions.

À l'issue de nos travaux, nous avons constaté que le premier objectif était de clarifier la gouvernance des SDIS. Aujourd'hui, il y a ambiguïté : les préfets et les maires sont responsables de la sécurité civile, tandis que ce sont les conseils généraux qui assurent le financement des SDIS, le président du conseil général n'ayant aucune autorité en matière de police. Nous avons tiré de cette observation une conclusion relativement simple. Il faut parvenir à une prise en charge complète des SDIS par les conseils généraux, en allant au bout de la démarche de départementalisation, faute de quoi nous demanderions une reprise par l'État de sa compétence en la matière.

Treize ans après la loi de 1996, le mode de gouvernance des SDIS doit à l'évidence être revu. Le statu quo ne peut que conduire à l'imposition de charges nouvelles. Il constitue une solution de confort tant pour l'État, qui réglemente et laisse les collectivités locales supporter le financement, que pour les sapeurs-pompiers, qui tirent parti de la multiplicité des décideurs et s'appuient sur leur popularité auprès de la population pour pousser à la dépense. Je rappelle que les sapeurs-pompiers professionnels, qui étaient 28 000 il y a dix ans, sont aujourd'hui 38 000 – hors marins pompiers de Marseille et sapeurs-pompiers de Paris, et sans compter les quelque 200 000 volontaires.

Une telle augmentation des effectifs a conduit à une inflation budgétaire de 245 % alors que le nombre d'interventions de SDIS a augmenté de seulement 5 % depuis 1999. Or ces interventions concernent de moins en mois les incendies, particulièrement chronophages, et davantage les interventions à la personne, un champ où des doublons existent avec les SAMU ou les ambulanciers privés.

Notre première proposition est donc simple : il convient de clarifier les compétences de l'État quant au cadre institutionnel et réglementaire, à la prévention et aux moyens complémentaires des SDIS. Les sapeurs-pompiers professionnels doivent être intégrés dans le cadre départemental en permettant en outre au président du conseil général de nommer le directeur départemental du SDIS, lequel deviendrait alors un emploi fonctionnel placé auprès de celui-ci.

On peut par ailleurs s'interroger sur le maintien des services d'incendie et de secours dans le cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au préfet et au maire. L'exercice de ce pouvoir par les maires est en effet devenu en grande partie virtuel.

Nous souhaitons également rendre les conseils généraux responsables des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR) dans le cadre de règles nationales assurant une égalité des citoyens devant le service public. À l'heure actuelle, les SDACR sont élaborés par les directeurs départementaux et approuvés par les préfets après avis conforme des présidents de conseils généraux.

Nous proposons aussi de recenser et de procéder à un réexamen de l'ensemble des textes réglementaires adoptés par la direction de la Sécurité civile, à l'élaboration desquels les présidents de conseils généraux restent imparfaitement associés. Il convient d'appliquer le principe « qui paie commande », alors qu'actuellement on impose aux départements, à partir de textes réglementaires, un accroissement des dépenses.

La MEC relève par ailleurs que la bonne coordination entre les SDIS, les SAMU et les ambulanciers reste encore à établir. L'ambiguïté que recèle la notion de « prompt secours » amène les sapeurs-pompiers à intervenir le plus souvent et partant, à accroître la quantité de travail et à être demandeurs d'embauches et de matériels supplémentaires. Rappelons que le coût du matériel des sapeurs-pompiers présente des variations très importantes. Ainsi le prix d'un véhicule aménagé peut varier de 50 000 à 100 000 euros selon les départements, pour un équipement similaire, alors qu'une ambulance équipée de manière équivalente coûte moins de 50 000 euros. Il s'agit donc d'opérer des mutualisations de matériel.

Nous sommes également convaincus que la maîtrise des dépenses des SDIS est la condition d'un financement soutenable pour les contribuables. Aujourd'hui, en moyenne nationale, les SDIS représentent une dépense de 79 euros par habitant. Ce qui signifie que dans certains départements, cette dépense représente un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d'habitation pour une famille de quatre personnes. Cette information gagnerait à être portée à la connaissance de nos concitoyens, ce qui écornerait peut-être l'image des sapeurs-pompiers. La proposition majeure que nous faisons est donc de fiscaliser la dépense des SDIS, soit par l'indication des dépenses sur les feuilles d'impôts locaux, soit par la création d'une taxe spécifique. Mme Alliot-Marie, alors ministre de l'Intérieur, y était favorable. Nous estimons qu'une telle réforme serait source d'économies importantes et permettrait en outre de soulager financièrement les conseils généraux.

L'accroissement des dépenses des SDIS s'explique aussi par le régime du temps de travail des sapeurs-pompiers. Avant la départementalisation, les sapeurs-pompiers professionnels effectuaient 135 jours de garde de 24 heures par an. Aujourd'hui, en moyenne, ils assurent 89 gardes de 24 heures par an et n'effectuent que 143 interventions par an. Cela signifie qu'il n'exercent leur métier qu'une fois et demie par jour de garde. Notre collègue Charles de Courson a précisé que pour les sapeurs-pompiers de Reims, qui est le corps le plus important de la Marne, la durée moyenne d'une intervention est de 2 heures 17, soit au total 3 heures 30 de travail par jour de garde.

Le problème est qu'une telle situation rend plus nécessaires les besoins de formation, car moins on fait son métier, plus il faut se former. On a alors assisté à une multiplication des écoles de sapeurs-pompiers, lesquelles sont actuellement plus de 80 et, par défaut de mutualisation, pèsent sur les budgets. Nous proposons donc de revoir le régime des jours de garde car cette organisation du temps de travail en gardes de 24 heures n'est plus adaptée au rythme des sollicitations tout au long de la journée, sachant qu'entre 23 heures et 6 heures il y a très peu d'interventions. On pourrait envisager un régime de gardes de 8 heures par jour. Avec 1 607 heures travaillées par an, on obtiendrait 200 jours de présence de 8 heures. Il ne serait alors plus nécessaire d'aménager des chambres à coucher dans les casernes. Il faudrait en outre calibrer la présence des sapeurs-pompiers en fonction de la fréquence des interventions, et non pas maintenir un nombre constant de sapeurs-pompiers tout au long de la journée. En tout état de cause, les sapeurs-pompiers, qui seraient présents 200 jours par an dans les casernes, effectueraient davantage leur métier et auraient sans doute moins besoin de formation, d'où une source supplémentaire d'économies.

D'autre part les discussions en cours au niveau européen pourraient nous amener à revoir le système de gardes de 24 heures en remettant en cause les principes d'équivalence entre le temps de garde et le temps de travail.

La MEC propose également de faire entrer, autant que possible, la gestion des ressources humaines et les rémunérations des personnels des SDIS dans le droit commun applicable aux fonctionnaires territoriaux. En outre, tout doublonne entre les structures de gestion du SDIS et du département ; là aussi, il y a des sources d'économies importantes.

Enfin, concernant la formation, rappelons qu'aujourd'hui les sapeurs-pompiers sont des généralistes. À titre d'exemple, tous apprennent la plongée sous-marine. On peut s'interroger sur la pertinence d'une telle formation, en dehors des sapeurs-pompiers affectés à des départements marins. Il convient de faire mieux correspondre la formation du sapeur-pompier à son travail effectué au sein de son département.

Telles sont les propositions de la MEC : réduire le nombre d'écoles de formation via des mutualisations, faire en sorte de mieux intégrer les sapeurs-pompiers à la fonction publique territoriale et de mieux spécialiser leur formation. Ceci devrait amener à une réduction, du moins à une stabilisation des coûts.

Messieurs les rapporteurs, je vous remercie pour la qualité de votre synthèse. Il ne s'agit certes pas d'écorner l'image des sapeurs-pompiers : on peut toujours citer tel ou tel exemple de comportement regrettable, mais il n'illustrera jamais celui de la majorité d'entre eux. La MEC avait pour objectif de clarifier les compétences et de rendre la gestion des SDIS plus transparente pour que le service public soit rendu au meilleur coût. Elle a formulé à cette fin des propositions utiles dont il nous appartiendra d'assurer le suivi et la promotion tant auprès de nos collègues que du Gouvernement.

Je retiens surtout de nos travaux que la meilleure manière de modérer la dépense serait de garantir la transparence complète sur le financement des SDIS en créant une ligne spéciale dans les avis d'impôts locaux. Appliqué à des domaines moins nobles, comme l'enlèvement des ordures ménagères, ce procédé a fait ses preuves.

Nous avons mené de nombreuses auditions. Pour la première fois à ce degré depuis que je préside la mission d'information et de contrôle avec notre collègue Georges Tron, elles ont révélé qu'il peut être difficile de laisser s'exprimer sans réticence des responsables de services qui s'ignorent et parfois s'affrontent. Il ne faut pas comprendre les trente-huit propositions que nous avons formulées comme une charge contre les sapeurs-pompiers. Les défauts de gouvernance observés sont bien plutôt imputables à l'insuffisance de la législation et, en particulier, des lois de décentralisation successives.

Les sapeurs-pompiers deviennent également un enjeu politique à l'approche des consultations électorales. Les promesses formulées à cette occasion se révèlent souvent difficiles à tenir ensuite pour les SDIS. La solution du problème réside dans une « neutralisation » de la fonction de sapeurs pompiers, qui n'est pas une fonction sacrée. Pour mieux gérer les ressources humaines, les règles de la fonction publique territoriale doivent s'appliquer à eux aussi. Nous formulons à propos de la nomination du directeur des SDIS une proposition qui est à cet égard emblématique.

Rapportées à chaque Français, les dépenses d'incendie et de secours représentent quatre-vingts euros par an. C'est plus que l'effort public en faveur du logement ! En matière de régime du temps de travail, il sera difficile d'aller plus loin et d'accorder de nouveaux avantages. Il faut au contraire mutualiser l'effort de formation et définir les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR) en gardant le sens des proportions : le risque chimique, mais aussi les risques propres à la montagne ou à la mer, ne sont pas présents dans tous les départements. Je pourrais donc étendre à d'autres domaines les remarques de notre collègue sur la formation à la plongée sous-marine.

Quelles suites devons-nous donner à ce rapport ? Aucun texte n'étant inscrit au programme prévisionnel de l'Assemblée nationale en matière de sécurité civile, nous devrons à mon sens faire usage de notre droit d'initiative législative.

Sur le fond, je n'ai rien à ajouter à ce qu'ont dit les précédents orateurs. Sur la forme, je tiens en revanche à signaler que les auditions ont fait apparaître un réel décalage entre l'image intrépide des sapeurs-pompiers et une attitude beaucoup plus frileuse de nos interlocuteurs. Une clarification des compétences ira dans la bonne direction. Il faudra cependant faire aussi oeuvre de pédagogie pour que chacun comprenne que, si les spécificités d'un métier doivent être reconnues, aucun logique d'exception ne peut toutefois prévaloir.

La MEC aura sans doute touché ici à l'un de ses domaines d'investigation les plus sensibles. Afin de ménager des susceptibilités très vives et d'atteindre l'effet escompté, il conviendra de rechercher la voie du consensus pour adopter les textes législatifs nécessaires. Notre travail aura fourni un réel apport s'il contribue à dépassionner le débat.

Je rappelle que nous avons qualité, en tant que commission, pour demander l'inscription de ce sujet à l'ordre du jour d'une semaine de contrôle. Le prochain examen du texte sur la réforme territoriale offrira aussi l'occasion de reprendre les présentes propositions sous forme d'amendements.

Je félicite les membres de la MEC, qui ont très bien résumé les termes d'un choix clair entre départementalisation et étatisation. D'importantes différences subsistent cependant entre départements, notamment si l'on prend en compte la situation des départements ruraux. Le coût moyen par habitant variant sensiblement des uns aux autres, les citoyens risquent de demeurer égaux devant l'intervention des pompiers sans plus être égaux devant l'impôt. Cela ne revient pas au même de prévenir les incendies à Saint-Raphaël et à Guéret, ou plutôt à Saint-Raphaël et à La Courtine, très éloignée de son chef-lieu creusois.

Je salue moi aussi le travail accompli. Il ne faudrait pas cependant aller trop vite en besogne. Les conseils généraux tiennent déjà les cordons de la bourse. C'est à eux qu'il revient d'exercer leur responsabilité et de gérer au plus près les SDIS avec le soutien des services de l'État. Le département de l'Aube maintient ainsi l'un des coûts par habitant les plus bas.

Il est normal de rendre hommage aux sapeurs pompiers dans les cérémonies publiques. Mais cela ne vaut pas blanc-seing pour formuler des exigences en perpétuelle augmentation. Je suis convaincu que le SDIS doit rester une compétence de proximité, ne serait-ce que pour permettre aux contribuables de se rendre compte de ce qu'il coûte.

La disparité des situations commande en effet de nuancer certaines appréciations, tant en matière de fiscalité que de formation et d'investissements. C'est aussi un domaine où la dimension humaine est primordiale : volontaires ou professionnels, les sapeurs-pompiers sont tous habités par une haute idée de leur mission. L'opinion leur en donne acte. Il est bon de maintenir entre volontaires et professionnels un équilibre qu'il ne faudrait pas concevoir comme une stricte parité numérique. S'il est vrai que la professionnalisation est un gage de qualité du geste et des méthodes, elle représente au demeurant un facteur de déséquilibre financier.

En matière de fiscalité, l'idée d'une ligne spéciale dans les avis d'imposition serait bonne si la départementalisation était totalement aboutie. Mais, par le biais de l'intercommunalité, les communes continuent de jouer un rôle auquel il ne serait pas judicieux de mettre fin. Nous pourrons cependant aborder ce thème à l'occasion du débat sur la réforme territoriale.

Je voudrais m'arrêter enfin au terme d' « auto-prescription » contenu dans le rapport. Le mot est fort, mais décrit une réalité en matière d'équipements des sapeurs-pompiers. Le remplacement du matériel a lieu alors que le modèle précédent n'est parfois ni amorti, ni périmé. Ces sorties d'inventaire pèsent lourd dans le bilan des services d'incendie et de secours.

Beaucoup d'interrogations pèsent sur la coordination des SDIS, du SAMU et des ambulanciers. L'organisation du service des urgences doit être revue en résolvant ce manque de coordination, un des principaux problèmes avec celui de la permanence des soins, auquel nous devrons faire face dans le cadre de la baisse de la démographie médicale.

Une clarification est indispensable et le rapport, très attendu et même réclamé, comporte un ensemble de propositions positives, qu'il appartient au Parlement de défendre jusqu'à leur mise en oeuvre, car il y a va de la sécurité des personnes et des biens. Il y a aujourd'hui une véritable désorganisation. Les services sont autocentrés et laissent peu de place au volontariat. Les volontaires apparaissent comme les « servants » des autres catégories d'intervenants. Lorsqu'on veut réorganiser et limiter les dépenses, on est l'objet d'une pression des médias et de lobbies à laquelle il faudra résister. Il est important, tout en respectant les personnes qui s'engagent, de rétablir rapidement un système maîtrisé tant sur le plan des dépenses que de la gouvernance. Cela incombe au Parlement.

Le président Didier Migaud. La répartition des responsabilités entre communes et département peut aussi être définie au niveau national.

Le rapport appelle le consensus. Le statut des volontaires a beaucoup évolué, des différences considérables existent entre départements ruraux et urbains et l'évolution du statut de professionnel a eu pour conséquence de décourager beaucoup de volontaires, ce qui est très regrettable car il s'agit d'une des dernières écoles de citoyenneté pour les jeunes. En outre, le statut est différent suivant les départements, et les inégalités du financement des casernes d'un département à l'autre constituent aussi une source d'injustice. Il faudrait préciser les règles de financement. Par ailleurs, en éloignant les pompiers du maire et de la commune au profit des départements, on ne favorise pas le volontariat. C'est pourquoi il faut rétablir un lien avec le maire et la commune, lieu de l'engagement des jeunes, et parvenir à remotiver les volontaires.

Je souligne que le rapport ne critique pas la situation prévalant dans tel ou tel département. Il préconise des mesures qui peuvent être profitables à tous les départements, comme l'instauration du système des huit heures ou la moralisation de la profession.

Par exemple, il serait souhaitable d'encadrer le volontariat des professionnels, pour attirer à nouveau les volontaires découragés par le fait que les professionnels prennent les vacations en priorité. Il serait également opportun de revoir le régime fiscal applicable aux vacations dont bénéficient les professionnels, car leur régime actuel (ni charge sociale, ni impôt), aléatoire en fonction des interventions, était adapté à la situation des volontaires. Si cela devient un revenu régulier, il faut établir une fiscalisation des revenus, pour assurer l'égalité devant l'impôt : il n'y a plus de raison de conserver cette niche fiscale. On verrait alors quels sont les conseils généraux plus et moins généreux à l'égard de leurs concitoyens. Les contraintes baisseraient alors dans la mesure où la dépense serait bien identifiée.

Je suis d'accord sur la plupart des propositions ; cependant les avis ont été partagés au sein de la MEC sur quelques points. Pour mieux identifier les dépenses et les rationaliser, convient-il de supprimer les gardes de 24 heures ? Ayant fait des simulations locales, j'ai constaté que l'organisation en 8 heures ne sera pas automatiquement plus économique, car le coût est lié au niveau et à la modulation de la garde, elle-même liée à la fréquence des interventions, différente, par exemple, dans les villes ou en dehors. C'est pourquoi il ne serait pas souhaitable d'être trop systématique. Je serais aussi plus prudent sur les « volontaires professionnels », qui sont parfois utilisés pour faire de la formation, et dont on ne pourrait se passer pour cette mission.