Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Séance du 22 décembre 2008 à 10h15
La séance
Je vous remercie d'être présents en cette période quelque peu inhabituelle pour débattre d'un sujet qui l'est tout autant, puisqu'il s'agit d'un collectif budgétaire destiné à répondre à une situation de crise exceptionnelle.
Nous accueillons aujourd'hui Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, ainsi qu'Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui vont nous présenter le projet de loi finances rectificative pour 2009 adopté vendredi dernier en Conseil des ministres, ainsi qu'un autre texte « pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés », qu'examinera au fond la commission des affaires économiques. Nous aurons ensuite à débattre de ces deux textes en séance publique à compter du mercredi 7 janvier après-midi.
Je rappelle que les premières mesures du plan de relance que le Président de la République a annoncé le 4 décembre 2008 ont déjà complété le collectif pour 2008 que nous adopterons définitivement cet après-midi, et qu'un certain nombre d'entre elles, essentiellement de nature fiscale, sont déjà intégrées au projet de loi de finances initiale pour 2009.
Ce collectif contient une série d'ouvertures de crédits, qui constitue le deuxième volet du plan, ainsi qu'une dotation destinée au Fonds stratégique d'investissement mis en place à la fin de la semaine dernière.
Bien évidemment, le solde budgétaire s'en trouvera sensiblement modifié et la dette devrait s'alourdir. Vous allez donc nous préciser, messieurs les ministres, ce qu'il devrait en être en 2009, mais également en 2010, compte tenu de ce que plusieurs mesures consistent à remonter des remboursements d'impôt et des dépenses d'investissement de 2010 à 2009. Il conviendra d'ailleurs que vous nous indiquiez ce qui est véritablement nouveau dans le plan de relance par rapport à ce qui a déjà été voté, et quelles en sont les conséquences.
Vous nous avez déjà indiqué, monsieur le ministre des comptes publics, les effets sur le solde des comptes publics pour 2009. Il conviendra peut-être que vous apportiez des précisions à partir des projections qui peuvent aussi être faites sur les comptes de la sécurité sociale et sur ceux des collectivités territoriales car la crainte de voir le déficit de l'ensemble des comptes publics approcher les 100 milliards d'euros est de plus en plus forte.
Il serait également intéressant, monsieur le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, que vous précisiez votre rôle. Une mission a été créée, avec quelques programmes. Comment votre action s'articulera-t-elle avec celle d'un certain nombre de ministres plus particulièrement concernés par les réalisations d'équipements et par les investissements ? Comment se fera la répartition entre vous ? Comment comptez-vous intervenir ? Nous aimerions aussi vous entendre sur les interventions supplémentaires prévues au titre des entreprises publiques qui pourront décider d'un certain nombre d'actions dans le cadre du plan.
Je souhaite que nous ayons une discussion fructueuse qui nous permette d'être complètement informés, même si, après le débat du 7 janvier prochain, nous serons sans doute amenés à revenir sur ce thème en d'autres occasions, au cours desquelles vous pourrez nous rapporter les effets de ces premières mesures, voire nous en présenter d'autres en fonction de l'évolution de la situation et des décisions prises dans d'autres pays.
Le plan de relance pour l'économie est un ensemble. Il mobilise 26 milliards d'euros, dont 11,5 milliards de soutien à la trésorerie des entreprises ; 10,5 milliards d'interventions de l'État, notamment sous la forme d'investissements et de soutiens à l'activité et à l'emploi ; 4 milliards d'investissements d'entreprises publiques. Sa réussite tient à notre capacité à le conduire au plus vite : il doit être massif et rapide. D'ailleurs, l'État en tire les conséquences en termes budgétaires. Ainsi, les crédits dans leur totalité seront engagés dès 2009 et les trois quarts seront effectivement payés au cours de la même année.
La réussite dépend évidemment de notre capacité collective à nous mobiliser. Le plan sollicite de nombreux acteurs : l'État, bien sûr, mais aussi les entreprises, notamment publiques. Il repose sur notre aptitude à mener très vite des projets et il nous invite à anticiper. L'investissement en est le moteur, la solidarité et l'attention envers les ménages les plus défavorisés en sont les compléments indispensables. Les collectivités territoriales seront également très présentes au travers des contrats de projet, des plans de modernisation et de développement des itinéraires qui contribuent à améliorer la compétitivité de notre territoire dans des domaines aussi stratégiques que les infrastructures, les universités et la recherche. Les collectivités, qui réalisent les trois quarts des investissements publics, seront les principaux vecteurs de la conduite des équipements locaux. C'est tout le sens de la mesure de remboursement anticipé de la TVA, qui peut être estimée à 2,5 milliards d'euros.
Du fait de son caractère exceptionnel et temporaire, le plan de relance relève d'une nouvelle mission budgétaire spécifique, intitulée « Plan de relance de l'économie » et composée de trois programmes qui collent d'aussi près que possible aux annonces du Président de la République.
Le « Programme exceptionnel d'investissement public » regroupe l'intégralité des crédits consacrés aux dépenses d'investissement et d'équipement de l'État. Il représente, en 2009, 4 milliards d'euros en autorisation d'engagement et 2,7 milliards en crédits de paiement, répartis au sein de quatre actions. Il viendra directement soutenir la croissance économique. Ainsi, 870 millions d'euros sont notamment inscrits pour financer les infrastructures de transport, 731 millions pour l'enseignement supérieur et la recherche, 1,5 milliard pour les équipements de défense et de sécurité, et 620 millions pour le patrimoine.
Le programme « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » est destiné à financer l'ensemble des mesures en faveur de l'investissement des entreprises et de l'emploi. Il se traduit par 1,6 milliard d'AE et 2,6 milliards de CP, au sein de six actions, et ce sont 700 millions d'euros qui sont destinés au financement de l'aide à l'embauche dans les très petites entreprises, 500 millions à des mesures complémentaires des politiques actives de l'emploi, 220 millions au financement de la prime à la casse, 225 millions aux mesures de soutien complémentaire aux PME. S'y ajoute 1 milliard d'euros en CP pour la majoration des avances versées sur les marchés publics de l'État en 2009.
Enfin, le programme « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » comporte 1,9 milliard en AE et 1,5 milliard en CP, éclatés en cinq actions. Les fonds sont destinés à renforcer l'effort de l'État en faveur de la construction et de la rénovation urbaine, à hauteur de 1 237 millions d'euros en AE et de 740 millions en CP. Par ailleurs, 760 millions d'euros permettront de financer la prime de solidarité active qui viendra renforcer le pouvoir d'achat des ménages les plus modestes.
Aux ouvertures de crédits du collectif s'ajoutent une mesure sur le FCTVA et la dotation du Fonds stratégique d'investissements. La première mesure souligne la volonté du Gouvernement de soutenir les collectivités locales qui, je le rappelle, sont le premier investisseur public. Aussi est-il prévu une avance d'un an du versement du fonds de compensation de la TVA pour les collectivités s'engageant à augmenter leurs investissements en 2009. À la suite de la Conférence nationale des exécutifs qui s'est tenue le 16 décembre, une option pragmatique a été retenue : la hausse des investissements des collectivités sera effective dès le premier euro au-delà d'une période de référence longue, qui pourrait être de trois ans, permettant de gommer l'effet de pic des années 2007 et 2008. Le soutien apporté par l'État est estimé à 2,5 milliards.
Le collectif budgétaire ouvre enfin 3 milliards d'euros de crédits destinés à la dotation de l'État au Fonds stratégique d'investissement mis en place avec la Caisse des dépôts. L'opération est neutre pour le déficit public : elle ne relève que d'une simple logique patrimoniale.
J'insisterai plus particulièrement sur la cohérence du plan, sur son impact sur nos finances publiques et sur les modalités retenues pour l'ouverture et la gestion des crédits, en conformité avec les règles de la LOLF.
Le plan est coordonné avec l'action européenne ; il est cohérent en ce qui concerne les finances publiques ; il est temporaire, et ciblé sur l'investissement et sur des mesures réversibles.
On ne s'est pas contenté d'un effet d'affichage en recyclant des mesures antérieures : ces 26 milliards d'euros, soit 1,3 point de PIB, sont bien de l'argent supplémentaire.
Nous ne modifions pas par ailleurs nos hypothèses de croissance telles qu'elles figurent dans le projet de loi de finances rectifié : d'une part parce que la situation demeure très évolutive, d'autre part parce qu'il serait paradoxal de le faire alors que nous lançons un plan de relance qui devrait avoir sur la croissance un impact de l'ordre de 1 %.
Les effets sur les finances publiques et l'incidence budgétaire seront vraiment concentrés sur 2009. L'impact du plan de relance sera de 19 milliards d'euros, auxquels on doit ajouter les 3 milliards destinés au Fonds stratégique d'investissement. Au total, le déficit budgétaire de l'État atteint 79,3 milliards d'euros. 9,2 milliards sont consacrés aux mesures de trésorerie que nous avons prises à l'occasion du collectif dont l'examen s'achèvera cet après-midi ; 9,4 milliards sont destinés au collectif que nous sommes en train d'examiner : 6,9 milliards vont aux crédits budgétaires, 2,5 milliards au FCTVA, 500 millions d'euros étant consacrés à la consommation de reports de crédits du ministère de la défense, l'objectif étant surtout d'accélérer le paiement de ce que doit la Défense aux PME. Cela ne nécessite pas d'ouvrir des crédits en collectif, mais pèsera sur l'exécution budgétaire.
L'impact sur le déficit maastrichtien sera en 2009 de 15,5 milliards d'euros, soit 0,8 point de PIB, ce qui fait bien passer le déficit public à 3,9 points. Si l'on passe de 19 à 15,5 milliards, c'est essentiellement en raison de l'impact du remboursement de la TVA, qui intervient en droits constatés. Il s'agit donc d'une mesure de trésorerie déjà comprise dans le déficit. D'ailleurs, les 79,3 milliards du déficit de l'État sont ramenés à 69,7 milliards au titre du déficit maastrichtien.
Il faut en effet retrancher 3,6 milliards liés à la TVA, 3 milliards au titre du Fonds stratégique d'investissement, 500 millions de reports de crédits de la Défense, ainsi que les 3,7 milliards de traduction en déficit maastrichtien du déficit déjà compris dans la loi de finances initiale.
En 2010, les effets du plan de relance sur le déficit devraient être limités à environ 1 milliard d'euros.
La trajectoire de finances publiques a été modifiée. Pour ma part, je souhaite d'ailleurs que l'on corrige le projet de loi de programmation pluriannuelle afin de tenir compte de l'actualité.
À partir du moment où l'on conserve les hypothèses présentées par Christine Lagarde de 2 % de croissance en 2010 et de 2,5 % ensuite, on arrive à un déficit de 1,1 % du PIB en 2012.
La dette publique est de l'ordre de 20 milliards d'euros. Nous avons déjà commencé en fin de cette année à lever un emprunt supplémentaire.
En ce qui concerne la transparence et l'organisation comptable et financière, nous avons créé trois programmes, qui sont sous la responsabilité de Patrick Devedjian. D'une durée limitée à deux ans, ils relèvent de la mission budgétaire « Plan de relance de l'économie ». La méthode privilégie la souplesse de gestion que permet la LOLF : nous souhaitons un maximum de délégations et de transferts de crédits dès que le besoin s'en fait sentir pour des programmes ministériels.
Je me réjouis de la rapidité de réaction du Gouvernement face à la crise, qui nous vaut d'être confrontés à une véritable rafale de lois de finances rectificatives : nous examinons aujourd'hui la troisième.
La première avait été consacrée avant tout à la remise en route de la fonction des banques par le biais du refinancement du marché interbancaire et d'interventions en fonds propres. Alors que l'on frôlait le collapsus, le marché, grâce à ces mesures, se remet petit à petit en place.
Un travail important a ensuite été accompli à l'occasion de la loi de finances rectificative de fin d'année, laquelle comporte diverses mesures destinées à activer la tuyauterie de l'État, en particulier le remboursement, en direction des entreprises, de créances d'impôt sur les sociétés, de crédit d'impôt recherche et de TVA. Différentes mesures fiscales sont également destinées à relancer le logement, en particulier avec le doublement du prêt à taux zéro pour favoriser l'accession sociale. Nous avions proposé qu'un effort soit fait en faveur de ce segment très important du marché qu'est le locatif intermédiaire. Nous espérons que vous approuverez nos propositions cet après-midi, lors du vote définitif sur le dernier collectif de 2008.
La présente loi de finances rectificative pour 2009 comprend donc un volet budgétaire, essentiellement consacré à l'investissement. C'est très important car l'anticipation d'un investissement qui aurait été engagé en tout état de cause est compatible avec notre volonté de nous rapprocher de l'équilibre d'ici à 2012. Or cet objectif ne doit absolument pas être perdu de vue. Je me félicite qu'il s'agisse d'investissement, donc de mesures non récurrentes, et que le Gouvernement ait accepté de le traiter de façon séparée dans le cadre d'une mission particulière.
Il est également essentiel de raisonner de façon globale, c'est-à-dire en prenant en compte l'investissement de l'État – avec un certain nombre de compléments budgétaires – et celui des collectivités locales, qui représentent près de 80 % de l'investissement civil. La mesure relative au FCTVA va donc dans le bon sens ; elle met en outre un terme définitif au débat sur le point de savoir s'il s'agit d'un remboursement, comme tous les élus locaux le pensent, ou d'une dotation, comme on le croit parfois au sein de l'État.
Avec le Fonds stratégique d'investissement, on permet également aux entreprises d'investir. À ce propos, le collectif que nous allons adopter cet après-midi comporte une mesure extrêmement forte puisque, depuis le 23 octobre, 80 % des investissements des entreprises – ce que l'on appelle les équipements en biens mobiliers – ne seront définitivement plus intégrés dans la base de la taxe professionnelle. Cette excellente mesure devrait d'ailleurs nous conduire à accélérer notre réflexion sur la réforme des finances locales.
Puisque nous avons pour la première fois une programmation triennale mission par mission, pourriez-vous, monsieur le ministre du budget, nous donner les montants des crédits ou des moins-values de recettes liés à l'anticipation en 2009 de dépenses prévues en 2010 et en 2011 ?
Nous aimerions aussi connaître le détail du solde des administrations publiques entre l'État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Comment se répartit le nouveau solde de 3,9 % prévu pour 2009 et comment se répartiront les soldes ultérieurs ?
Vous avez souligné, monsieur le ministre du budget, que le passage de la comptabilité budgétaire à la comptabilité maastrichtienne nous est cette année favorable, puisque le déficit au sens de Maastricht devrait être de 10 milliards inférieur. Je me méfie toutefois quelque peu car, jusqu'en 2007, le mécanisme a toujours joué en sens inverse. Cette tendance historique ne risque-t-elle pas de jouer à nouveau ?
Créer une mission ad hoc est une très bonne approche, mais il faut que cela soit parfaitement compatible avec la LOLF et, surtout, avec la gestion des programmes. Qui seront les ministres ordonnateurs, les services gestionnaires ? Qui seront les trois responsables de programmes ? Comment fonctionneront les transferts de crédits et les délégations de gestion ?
La prévision de dette, qui était de 52 milliards au mois de septembre, passe à 76 milliards, et même à 79 puisqu'il faudra bien emprunter les 3 milliards destinés au Fonds stratégique d'investissement. Or la charge des frais financiers – 43 milliards d'euros – reste constante. Comment peut-on augmenter le besoin de financement sans que cela ait un effet sur le coût de la dette ? Quelles sont vos hypothèses de taux d'intérêt ? Comment envisagez-vous de conserver une charge de la dette compatible avec nos contraintes budgétaires ?
La loi de programmation pluriannuelle prévoit 2 milliards supplémentaires chaque année au titre de la charge d'intérêts. Ne faut-il pas revoir les choses ? Même si cela était lié à d'autres causes, en particulier à l'indexation du nominal sur l'inflation, en 2008 nous avons été obligés d'inscrire 4 milliards de plus au collectif du mois d'octobre. Il faut donc être très vigilant.
Monsieur le ministre du budget et des comptes publics, pourriez-vous apporter des précisions sur le dernier acompte au titre de l'IS pour 2008 ? Les réalisations correspondent-elles à vos attentes ? Des modifications sont-elles intervenues qu'il faudrait traduire en loi de règlement ?
Monsieur le rapporteur général, notre idée est bien de présenter à nouveau les trajectoires globales. Pour ce qui est de l'impact sur les années à venir, nous anticipons 1 milliard d'euros de crédit d'impôt recherche prévu pour 2010 – en d'autres termes, cette somme est « ramenée » de 2010 vers 2009 –, un autre milliard pour 2011 et 1,8 milliard pour 2012, soit un total de 3,8 milliards.
Concernant le carry back de l'impôt sur les sociétés, nous avons réduit le montant de 300 millions d'euros par an, chaque année de 2010 à 2012. Pour 2009, le coût est de 1,8 milliard.
S'agissant des avances versées sur les marchés publics – 1 milliard d'euros –, nous prévoyons d'anticiper 500 millions sur 2010 et sur 2011.
Nous travaillons actuellement à la fixation avec chaque ministère des montants correspondant au soutien à l'investissement. En tout état de cause, les anticipations représenteront plusieurs centaines de millions d'euros par an.
Si nous n'avons pas modifié les chiffres du solde des administrations publiques et des soldes sociaux, en les adaptant par exemple aux nouvelles prévisions concernant la masse salariale, c'est que nous n'avons pas changé les hypothèses macro-économiques. Je vous rappelle que l'État en est à 3,5 % de déficit, les organismes divers d'administration centrale à + 0,2, les collectivités locales à – 0,3 et les administrations de sécurité sociale à – 0,3, soit un solde total négatif de 3,9 % qui correspond bien à la prévision initiale de 3,1 % et au 0,8 % qui résulteront du financement du plan de relance.
Je conviens que le passage de la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale maastrichtienne a réservé de mauvaises surprises ces dernières années. Mais nous avons tiré les enseignements de ces expériences et nous nous sommes montrés prudents. L'estimation d'un écart favorable de 10 milliards d'euros peut donc être maintenue.
Pour ce qui est notamment des règles de gestion et de la répartition des compétences entre les missions, je vous ferai parvenir une note qui comportera toutes les précisions. Il faut savoir que les trois responsables administratifs de programme sont trois fonctionnaires de la direction du budget. Ceux-ci sont les mieux à même de veiller à ce que les crédits soient mis à disposition le plus rapidement possible. D'une certaine manière, la direction du budget jouera un rôle inverse de celui qu'elle tient habituellement puisqu'elle s'emploiera à amplifier l'élan de consommation des crédits. Patrick Devedjian et moi-même y veillerons personnellement.
Si nous prévoyons une stabilité de la charge de la dette, c'est que la baisse des taux, notamment des taux courts, compense l'augmentation en volume. En 2008, le surcoût de la dette est dû à une inflation importante qui a maintenant disparu – mais je reconnais que l'on ne peut guère préjuger de ce qu'il en sera dans six mois, étant donné la volatilité de tout en ce moment.
Enfin, monsieur le président, vous m'avez interrogé sur le dernier acompte au titre de l'impôt sur les sociétés. Les chiffres ne sont pas « fiabilisés », comme on dit. Mais les indications dont nous disposons ne sont pas des plus optimistes.
Éric Woerth a dit l'essentiel à propos de l'impact du plan de relance sur la programmation triennale. Le recensement des projets est en cours. L'objectif étant que la dépense soit effective à hauteur de 75 % en 2009, il faut que ces projets soient prêts à être engagés dès l'année prochaine. En revanche, il ne peut s'agir de projets déjà engagés.
Pour respecter le principe d'équité territoriale que nous avons fixé, nous associons les préfets de région à notre recensement. À raison de dix projets par département, on devrait arriver à environ mille projets.
Pour ce qui est du modus operandi, les responsables de programme travailleront avec les sous-directions du budget pour être au plus près de la dépense et optimiser les circuits. Nous n'avons pas d'a priori quant à la méthode : il pourra s'agir de gestion directe, de transferts ou de délégation. Dans tous les cas de figure, le principe fondamental reste la traçabilité. Je suis tenu de rendre compte tous les trois mois au Conseil des ministres du développement du plan de relance. Bien entendu, j'en rendrai également compte au Parlement. Nous établirons des indicateurs de performance qui permettront de suivre le niveau de la dépense et l'aboutissement des projets.
Nous aurons l'occasion de revenir sur les questions techniques ayant trait à la LOLF. Il peut arriver qu'une architecture soit conforme à sa lettre et pas tout à fait à son esprit, dès lors que la distinction entre telle ou telle opération d'investissement est difficile à faire.
Monsieur le ministre du budget, vous affirmez vouloir maintenir vos hypothèses de croissance, qui ne sont d'ailleurs pas exactement celles de l'INSEE. Pour que ces hypothèses se vérifient, confirmez-vous qu'il faudra une croissance de 1,5 % pour chacun des deux derniers trimestres de l'année ?
S'agissant de la dette, confirmez-vous que vous raisonnez à fiscalité constante pour évaluer le déficit budgétaire ? Selon la presse économique, certains pays comme les États-Unis ou l'Allemagne vendent moins facilement leurs bons du Trésor, ce qui est tout à fait nouveau. Notre pays a-t-il rencontré des difficultés comparables ? Notre dette est-elle mieux notée que celle des États-Unis et de l'Allemagne ?
Sept plans, semble-t-il, ont été annoncés. Il est un peu difficile de s'y retrouver. La partie consacrée au logement et à l'automobile, pour laquelle on prévoit 2 milliards d'euros, comprend-elle l'achat de 30 000 logements que le Président de la République avait annoncé ? Les mesures relatives aux banlieues en font-elles partie ? Mme Fadela Amara avait quant à elle parlé de plusieurs milliards.
Je remarque par ailleurs que les véhicules que Renault fabrique en France, la Vel Satis et la Laguna, ne sont pas concernés par la prime à la casse puisque leurs émissions de CO2 dépassent le seuil fixé. C'est en dehors de notre pays, en Espagne et au Maroc notamment, que Renault construit les véhicules qui répondent aux critères du plan de relance. Si la prime remporte le succès que vous escomptez, à quelle nouvelle dégradation de notre commerce extérieur doit-on s'attendre ?
Dans ce plan d'un montant total de 26 milliards d'euros, les crédits de paiement consacrés à l'investissement public ne s'élèvent qu'à 2,7 milliards, soit un peu plus de 10 %. Pourquoi ?
En ce qui concerne le Fonds stratégique d'investissement, confirmez-vous que l'État empruntera 14 milliards d'euros pour arriver aux 20 milliards annoncés ? Selon quels critères et quels circuits ce fonds sera-t-il géré ? Qui décidera ? Interviendrez-vous dans cette gestion ?
On annonce des aides aux collectivités locales. Dans le cadre du programme de développement des itinéraires routiers, quel sort réservez-vous aux voies qui sont toujours des routes nationales ? Pour la modernisation d'une de ces routes dans le Sud-Ouest, le préfet de région a indiqué que l'État ne contribuerait qu'à hauteur de 60 %, les collectivités devant financer les 40 % restants, faute de quoi le projet ne se ferait pas. Sur le principe, le fait que l'État sollicite les collectivités pour ces routes restées nationales vous paraît-il acceptable ? On voit mal, étant donné les sommes en jeu, comment les collectivités pourraient faire face !
Les projets de construction et de modernisation d'hôpitaux sont-ils éligibles à votre plan ? Le Président de la République n'a pas prononcé un seul mot à ce sujet.
Enfin, sans revenir sur la question de savoir si le remboursement de la TVA est un droit ou une subvention – tout élu local sait ce qu'il en est en réalité –, je remarque que le remboursement anticipé suppose que les investissements des collectivités soient supérieurs à ce que celles-ci avaient prévu. Qui en jugera, quand et sur quels critères ?
Les projets des collectivités territoriales sont en général cofinancés. Un projet municipal, par exemple, bénéficiera du financement du département, parfois de la région. La décision de sa mise en oeuvre dépend souvent de ces financements complémentaires. Comment le Gouvernement entend-il garantir aux mairies qu'elles obtiendront rapidement un accord de principe des autres niveaux de collectivités sur le cofinancement de projets supplémentaires en 2009 ? Avez-vous pensé à des procédures d'incitation ?
Vous allez effectuer une révolution copernicienne de la direction du budget – qui se devra désormais d'encourager, pour la bonne cause, les « budgétivores » – mais, s'agissant des collectivités, la mise en oeuvre du plan de relance risque de se heurter à des difficultés qui tiennent aux différents niveaux d'administration.
En outre, le Gouvernement envisage-t-il des mesures complémentaires pour inciter les très petites entreprises à l'embauche ? Lors d'une visite en Normandie, la semaine dernière, j'ai constaté que ni la chambre de commerce et d'industrie ni la chambre de métiers n'ont encore délivré d'informations sur la possibilité offerte aux TPE d'être exonérées de charges sociales pour l'embauche d'un salarié supplémentaire. Quels moyens de communication envisagez-vous pour diffuser le plus rapidement possible des explications relatives à ce dispositif ? Confirmez-vous que la mesure s'applique à partir du 4 décembre ?
Dans le contrôle des engagements, distinguera-t-on les projets engagés normalement en 2009 et les autres, ou ne fera-t-on qu'une seule catégorie, sachant que le FCTVA est destiné à financer tous les projets ? En cas de besoin complémentaire, pourra-t-on envisager un nouveau collectif budgétaire pour abonder le fonds ? Par ailleurs, le vote des budgets municipaux intervient généralement au mois de mars. En permettant aux mairies d'engager avant cette date un montant équivalant à un tiers – et non pas un quart – des crédits engagés en 2008, on provoquerait un effet d'accélération dès le début de 2009.
Le collectif budgétaire prévoit d'abonder le fonds stratégique d'investissement à hauteur de 3 milliards d'euros. Cela signifie-t-il que ce fonds passe sous la responsabilité du Gouvernement ?
Enfin, l'État conditionne-t-il à une baisse des primes la garantie qu'il pourrait accorder aux organismes d'assurance crédit ? Les primes ont en effet considérablement augmenté ces dernières semaines et les entrepreneurs s'en inquiètent.
La seule chose certaine dans les propos du Gouvernement, c'est que nous vivons une période où règne la « volatilité de tout », pour reprendre l'expression de M. Éric Woerth. Quant au reste, messieurs les ministres, vous êtes englués dans vos dogmes idéologiques. Le président Migaud parlait d'« architecture » ; celle de votre plan me fait penser à la cathédrale de la Sainte-Famille, à Barcelone : on n'est pas près d'en voir la fin !
Avec Patrick Devedjian, c'est Thierry la Fronde qui entre au Gouvernement – à ceci près que Thierry la Fronde avait la fronde et le projectile, tandis que Patrick Devedjian a la fronde, mais qu'il cherche encore le projectile.
Aveuglés par votre dogme de l'offre, vous ne voyez pas la grande pauvreté qui s'installe dans le pays. Vous ne voulez pas donner du pouvoir d'achat alors que ce serait la seule mesure à effets immédiats. Le plan d'investissement n'est pas, en soi, une mauvaise chose, mais il suppose un temps d'inertie important. Pas plus que vous n'avez écouté vos économistes en 2005, vous n'avez tenu compte de la première alerte lancée par le FMI en 2007. Vous avez prétendu réagir en 2008 dans le secteur bancaire. Or, et tous les promoteurs vous le diront, les banques ne bougent pas. Vous n'avez d'ailleurs rien fait pour qu'elles bougent puisque vous avez renoncé à jouer un rôle actif et délégué la tâche à des gens qui sont responsables, pour une large part, de nos difficultés !
Il est paradoxal de vanter la rapidité de réaction du Gouvernement alors que, depuis trois mois, c'est l'échec : la seule chose à laquelle on assiste, c'est la fermeture d'entreprises. L'économie réelle s'enfonce à cause de votre politique.
Quant à prédire le déficit de 2012, il faut être très audacieux ou très inconscient pour le faire ! Les ministres n'ont pas réagi au chiffre de 100 milliards de déficit pour 2009 avancé par le président Didier Migaud. C'est un tiers du budget de la nation ! Autant dire que le budget n'a plus aucune réalité ! Les lois de finances rectificatives vont se succéder à un rythme soutenu. Plus rien n'est vrai dans ce que vous nous présentez.
Le plan d'aide à l'embauche montre à quel point vous êtes intoxiqués. Un petit patron n'embauche pas en fonction des aides qu'on lui accorde, mais en fonction des commandes que lui passent ses clients, donc en fonction du pouvoir d'achat. Votre disque est rayé et vous conduisez le pays tout entier à la catastrophe.
Après la crise bancaire, c'est la crise économique qui s'installe. Le désespoir qui s'accumule au tréfonds du peuple français peut aussi mener à la crise sociale, et ce n'est pas avec votre poudre de perlimpinpin que nous nous en sortirons !
Messieurs les ministres, je m'étonne que vous considériez la situation économique et budgétaire actuelle comme proche de celle du mois de novembre. Si seulement c'était le cas !
La crise que nous devons affronter n'est évidemment pas un problème français : c'est un problème international. À cet égard, je m'interroge sur le cadrage que vous avez retenu. Alors que vous réajustez la prévision d'inflation de 2 à 1 %, il est à craindre que l'on n'arrive à 0, voire à une déflation. De même, la croissance peut très bien être négative.
Si la déflation qu'envisagent de nombreux économistes de par le monde se confirmait, la très forte augmentation du déficit et de l'endettement publics pèserait beaucoup plus lourd puisque le PIB n'augmenterait plus, ou même baisserait légèrement. Il serait alors nécessaire de réajuster la politique dans plusieurs domaines, notamment celui de la fonction publique.
À mon sens, on est loin d'avoir tiré toutes les conséquences de la dégradation de la situation.
Je félicite le Gouvernement de donner la priorité à l'investissement, et de manière concentrée dans le temps. Il n'est pas possible de continuer avec un déficit du budget de l'État de 80 milliards, sans compter celui de la sécurité sociale, qui risque de doubler en cas de fort ralentissement économique – du moins pour le régime de base.
Pour ce qui est des collectivités territoriales, les hypothèses gouvernementales me paraissent trop optimistes, dans la mesure où les recettes liées aux DMTO se sont effondrées dans les départements – qui perçoivent 3,6 % –, ainsi que, dans une moindre mesure, dans les communes – qui perçoivent 1,2 % –, ce qui pose de gros problèmes aux finances locales.
Il y a de très bonnes choses parmi les mesures proposées, notamment les actions en faveur, d'une part, des infrastructures et des équipements civils, et, d'autre part des petites et moyennes entreprises. En revanche, certaines mesures posent de vrais problèmes.
Tout d'abord, on ne peut pas avancer le versement du FCTVA pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, car elles bénéficient déjà du remboursement trimestriel. En outre, dans sa rédaction actuelle, le projet de loi soulève deux questions. D'une part, toutes les collectivités territoriales pourront-elles signer des conventions avec l'État, quelle que soit leur taille, ou cela ne concerne-t-il que les plus importantes ? D'autre part, le texte évoque une augmentation des investissements par rapport à la moyenne des trois dernières années, mais sans plus de précision. Comment envisagez-vous cette augmentation ? Il faudrait quand même qu'elle soit significative !
Elle devra être d'au moins 1 euro.
Dans ce cas, cette mesure aura-t-elle vraiment un caractère incitatif ? Je vous trouve trop laxiste sur ce point.
Ensuite, la « prime à la casse » me paraît une mesure mal calibrée : d'après les informations dont nous disposons, elle permettrait d'augmenter de 30 000 les achats de véhicules ; sur une enveloppe totale de 220 millions d'euros, cela représente une aide de 7 000 euros par véhicule. C'est énorme ! D'autres mesures auraient été plus efficaces. Pourquoi ne pas relever le bonus pour l'achat des véhicules les plus performants du point de vue énergétique ? J'espère que vous accepterez de discuter d'une révision de ce dispositif.
En ce qui concerne le logement, notre collègue François Scellier présentera tout à l'heure un amendement que nous sommes nombreux à soutenir, car il nous paraît plus efficace que ce que vous avez prévu. Ainsi, vous limitez votre action en faveur de l'Agence nationale de l'habitat aux logements les plus dégradés ; or l'ANAH est actuellement en crise de paiement, alors que son action profite d'abord aux plus modestes de nos concitoyens. Abonder ses crédits sur certaines lignes budgétaires serait plus efficace.
S'agissant des routes, vous évoquez une accélération du programme de développement et de modernisation d'itinéraire – PDMI. Or, chaque fois que je pose la question au directeur régional de l'équipement, il me répond que le PDMI n'est pas encore arrêté. Qu'en est-il ?
Enfin, pourriez-vous nous expliquer l'organisation administrative et comptable du plan de relance ? Monsieur le ministre, vos crédits relèvent d'une mission budgétaire spécifique, mais vous intervenez dans des domaines qui relèvent déjà d'autres ministères. Comment votre action s'articulera-t-elle avec celles de vos collègues ?
Aurez-vous une compétence d'ordonnateur ? Dans les documents de synthèse, on peut noter que les crédits de paiement sont parfois supérieurs aux autorisations d'engagement : allez-vous simplement transférer vos crédits à vos collègues, en en perdant en quelque sorte la responsabilité budgétaire ?
Nous présentons régulièrement nos hypothèses de croissance devant votre commission.
Christine Lagarde est venue à plusieurs reprises expliquer les choix du Gouvernement. Les prévisions ne sont pas sûres : il faut donc rester vigilant et essayer de s'adapter. Ainsi, s'agissant de la croissance de la masse salariale, nous avons abaissé nos chiffres de 3,5 à 2,75 %. Nous avons donc déjà pris en compte une importante réduction de la croissance.
Faut-il réviser continuellement les chiffres ? C'est un débat sans fin. Notre réponse, c'est le plan de relance, qui se traduira dès le premier semestre 2009 dans les chiffres de la croissance. En outre, l'INSEE ne mesure pas l'impact des plans de relance des autres pays, ni la capacité de réaction de l'économie sur le plan mondial.
Bref, les prévisions sont ce qu'elles sont. Elles étaient prudentes au moment où elles ont été établies. Si la situation empire, nous aviserons. L'économie du pays, ce ne sont pas des prévisions de croissance, mais des réalités ; ce qui importe, ce n'est pas d'avoir des débats théoriques, mais de faire un plan de relance.
Monsieur Cahuzac, le projet de loi a été établi à fiscalité constante.
Oui : à règles fiscales constantes. Les recettes fiscales, qui ont déjà été revues à la baisse, sont fondées sur les hypothèses de croissance ; on a pris en compte le plan de relance, qui joue sur la trésorerie. Il n'y a pas de raison de modifier le montant des recettes si l'on ne change pas les hypothèses macroéconomiques.
S'agissant de l'emprunt, le spread entre la France et l'Allemagne a augmenté, mais il n'y a pas de problème pour lever des fonds à court et moyen terme. En 2008, l'agence France Trésor a ainsi levé dix milliards sans difficulté particulière. Il existe toutefois une différence de coût avec l'Allemagne, liée à une appréciation différente du marché.
Importante : 40 à 45 points de base.
Que se passera-t-il par la suite ? Y aura-t-il une relance au niveau mondial, les entreprises pourront-elles à nouveau accéder au crédit, ce qui entraînera une hausse des taux, ou, au contraire, auront-elles de plus en plus de mal, et les États devront-ils se substituer à elles par le biais de garanties ? Nous verrons bien. En tout cas, il n'y a pas actuellement en France de problème d'accès à la ressource financière.
Monsieur Chartier, l'enveloppe consacrée au FCTVA n'est pas limitée. Toutes les collectivités ont bien évidemment accès au dispositif. Si son coût dépassait les 2,5 milliards, ce serait une simple constatation de gestion, sans qu'il y ait besoin d'un collectif. Les investissements seraient plus importants que prévu, et ce serait tant mieux pour le plan de relance.
Quant aux assureurs-crédits, j'ignore si la garantie de l'État les conduira à réviser leurs prix. Il faudrait poser la question à Christine Lagarde, qui est en contact direct avec eux. En tout cas, l'assurance-crédit est actuellement très critiquée, et je pense que les mesures gouvernementales permettront d'améliorer les choses.
Contrairement à vous, monsieur Brard, je crois qu'il est nécessaire de se projeter jusqu'à 2012, même si c'est compliqué. Cela ne signifie pas qu'on doit s'interdire de corriger régulièrement ces prévisions. Si on ne peut évidemment pas prévoir ce que sera alors le contexte international, nous avons néanmoins une marge de manoeuvre en matière de dépenses courantes des ministères, qui, elles, sont à peu près constantes, à l'inverse de ce qui relève des mesures exceptionnelles.
Je reconnais, monsieur de Courson, que la phrase que vous avez citée n'est pas la plus pertinente, mais quoi : il faut bien écrire des pages ! Quant à un doublement éventuel du déficit de l'assurance-maladie, rassurez-vous : nous n'avons pas l'intention de le laisser filer à ce point, même si la réduction de la masse salariale ne sera évidemment pas sans effet. Je vous fais remarquer qu'une variation de 0,1 point de la masse salariale se chiffre à environ 200 millions d'euros supplémentaires.
Vous avez salué notre effort d'investissement : il s'agit de s'adapter à la situation actuelle, sans mettre en péril les finances publiques. Tel est l'objectif de ce plan.
La prévision est un art difficile, surtout lorsqu'il s'agit de l'avenir, comme disait Pierre Dac ! Elle l'est d'autant plus que la situation est instable. Elle est néanmoins nécessaire pour travailler. On doit ainsi prendre en considération l'annonce faite par Obama d'un plan de relance américain de mille milliards de dollars.
Le plan de relance s'élèvera bien à 26 milliards d'euros, monsieur Cahuzac : 11,4 milliards d'euros destinés au soutien à la trésorerie des entreprises, qui se répartiront entre le remboursement des sommes dues au titre du crédit impôt recherche, pour 3,8 milliards, celui du report en arrière du déficit d'impôt sur les sociétés, pour 1,8 milliard, la mensualisation du remboursement de la TVA, pour 3,6 milliards, l'amortissement accéléré des investissements pour 700 millions, les avances versées sur les marchés publics de l'État, pour un milliard, et le paiement des dettes envers les fournisseurs de la défense, pour 500 millions.
Je ne fais que répondre à votre question.
Le Président de la République a confié au secrétaire d'État chargé de l'industrie le soin de négocier un plan de relance pour l'industrie automobile, qui devrait être finalisé en janvier. La prime à la casse mobilise déjà 220 millions d'euros. Extrapolant les ventes du mois de décembre, les industriels de l'automobile estiment qu'elle permettra de vendre 100 000 automobiles supplémentaires sur l'année, alors qu'un million d'automobiles sont envoyées à la casse chaque année. Quant à la Laguna, monsieur Cahuzac, elle est bien éligible à cette prime.
Un programme exceptionnel de 70 000 logements sociaux s'ajoutera aux 30 000 logements en vente en état futur d'achèvement. En ce qui concerne les banlieues, le plan comprend les 350 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires en faveur de l'ANRU annoncés il y a quelques jours par le Premier ministre, qui viendront s'ajouter aux 200 millions d'euros de crédits de paiement. Nous attendons de ces crédits qu'ils génèrent, par effet de levier, deux milliards d'euros de travaux.
En ce qui concerne les routes nationales, monsieur de Courson, il est normal que toutes les collectivités soient sollicitées, comme c'est le cas pour le financement de tous les équipements publics. Je vous fais remarquer que les programmes de modernisation des itinéraires prévoient un rapport 6040. Mais cela n'a rien d'obligatoire.
Enfin, monsieur Cahuzac, le plan destine 70 millions d'euros aux hôpitaux psychiatriques.
Oui.
Je vous confirme, monsieur Chartier, que l'exonération des TPE est effective depuis le 4 décembre. Il est vrai que cette mesure, dont nous attendons beaucoup, devrait faire l'objet d'une large campagne d'information pour produire tous ses effets.
S'agissant, comme vous l'avez souligné, d'investissements croisés, mon ministère compte d'ores et déjà un correspondant placé auprès de chaque préfet de région, chargé de préparer l'élaboration de ces projets.
Le FCTVA étant un prélèvement sur recettes, monsieur de Courson, son remboursement pourra sans difficulté être avancé grâce à l'effet de multiplication que nous attendons de cette mesure. L'avance sur remboursement du FCTVA sera effective dès le premier euro d'investissement supplémentaire par rapport à la moyenne sur trois ans. Le caractère pérenne de cette avance doit être fortement incitatif pour les collectivités.
Quant à la prime à la casse, vous avez raison : il faudra veiller à limiter au maximum d'éventuels effets d'aubaine. Ceci dit, un accroissement des ventes de 100 000 véhicules supplémentaires, ce n'est pas rien.
Il s'agit d'une estimation à partir des ventes du mois de décembre. Il faut préciser que cette mesure a un effet de levier, les constructeurs y ajoutant souvent une prime de leur cru.
Les 100 000 véhicules supplémentaires dont vous parlez ne seront pas nécessairement produits en France. Or stimuler les importations ne contribuera en rien à la relance de la production nationale.
Les composantes d'une voiture importées peuvent être produites par des équipementiers français.
L'ANAH est un outil intéressant du fait de sa grande réactivité, et c'est pourquoi le plan de relance lui destine 200 millions d'euros de crédit.
Vous vous interrogez sur l'articulation de ma mission avec les autres compétences ministérielles. Je suis l'ordonnateur des 26 milliards d'euros du plan de relance, qui sont dédiés à ma mission. Le rôle de mon ministère est d'assurer la réactivité et la traçabilité de ces crédits, en concertation avec les autres ministères concernés. Peu importe le modus operandi : l'essentiel est d'aller vite et de connaître la destination de ses crédits.
Vous reprochez aux banques de ne pas bouger, monsieur Brard, mais un écart de 160 points de base sur le marché monétaire peut justifier la paralysie du prêt. Cependant le dispositif de médiation du crédit, mis en place par le Gouvernement, en partenariat avec la Banque de France et OSEO, commence à porter ses fruits, à en croire les retours que nous avons.
Je ne demande qu'à vous entendre sur les dysfonctionnements que vous constateriez. Nous n'avons, nous, que d'excellents retours, notamment en ce qui concerne la très grande qualité du travail des directeurs départementaux de la Banque de France.
Il faut écouter ce que dit M. Ricol : 90 % des dossiers existaient déjà avant la crise. Cela en dit long sur la bureaucratie bancaire et le manque de volonté d'accompagnement !
Cela montre surtout que certaines entreprises connaissaient des difficultés structurelles avant la crise. Le Gouvernement veut éviter que la crise financière ait des répercussions sur l'économie industrielle – ce qu'on appelle l'« économie réelle ». En revanche, les entreprises qui rencontraient déjà de graves difficultés structurelles ne peuvent pas bénéficier de ce dispositif.
Enfin, une partie du dispositif est consacrée à la consommation. Les investissements génèrent des travaux ; ces travaux donnent du travail, qui procure des salaires, lesquels jouent sur la consommation. Par ailleurs, toutes les mesures de préfiguration destinées au public du RSA, qui représentent un montant de 700 millions d'euros, sont des mesures de consommation. Tout le volet logement social du plan – les 30 000 logements sociaux et le programme de l'ANRU – touche aussi les catégories défavorisées.
Je suppose que les 4 milliards d'euros d'investissements supplémentaires demandés aux entreprises publiques ont été estimés en étroite concertation avec elles. Pouvez-vous cependant indiquer quelle est la capacité de ces entreprises à lancer en 2009 près de 30 % de travaux supplémentaires par rapport à ce qui était programmé ?
Pour ce qui concerne par ailleurs la clé de répartition du financement des routes nationales – avec des parts respectives de 60 % et 40 % –, la clarification des compétences n'est pas nécessaire seulement entre collectivités territoriales, mais également avec l'État. Je crains en effet que, si l'État, après avoir décidé de conserver une partie des routes nationales alors qu'il en a transféré la quasi-totalité aux départements, demande encore aux collectivités territoriales de les financer à hauteur de 40 %, ces dernières ne manifestent de grandes résistances et que la mobilisation de ces crédits soit longue.
À l'issue de la loi de décentralisation, à l'élaboration de laquelle j'ai participé, de nombreuses collectivités n'ont pas voulu recevoir les routes que l'État leur proposait !
Monsieur le ministre, on sent chez vous un certain manque d'enthousiasme, qui tient peut-être au « rapport sur l'évolution de la situation économique » qui précède le dispositif de votre projet de loi et dans lequel il apparaît que, selon vous, la situation n'a pas changé depuis novembre. Ainsi, votre plan de relance ne correspondrait pas à la situation constatée aujourd'hui, qui s'est pourtant beaucoup dégradée depuis novembre. Permettez-moi donc de vous demander quand vous prévoyez de présenter le prochain – le vrai – plan de relance : en février, an mars ou, plus vraisemblablement, en avril ?
Vous avez en ce domaine une certaine expérience depuis 1992, monsieur Sapin ! On a vu les résultats.
Monsieur le ministre, vous n'êtes plus à la direction de l'UMP. Ces arguments ne conviennent pas à votre nouvelle fonction.
En deuxième lieu, vous faites valoir qu'il nous faut aussi compter sur les plans de relance des autres. De fait, les autres pays peuvent importer des produits fabriqués en France. À l'inverse, avez-vous analysé la consistance des autres plans de relance et les avez-vous comparés au vôtre ? En particulier, la stimulation de la consommation, très réduite dans un plan que vous vous félicitez d'avoir conçu comme un plan d'investissement, est bien supérieure dans les plans de la Grande-Bretagne ou de l'Espagne. L'Allemagne, qui avait prévu peu de stimulation de la consommation, est en train de revoir son travail pour en augmenter la part. Pourquoi comptez-vous uniquement sur la stimulation de la consommation des autres et ne voulez-vous pas stimuler la consommation dans notre pays ?
En troisième lieu, la plus grande part des 26 milliards d'euros prévus – soit 22 milliards d'euros, compte tenu des 4 milliards d'investissements attendus des entreprises publiques –, dont 19 milliards d'euros en 2009, consiste en avances de trésorerie. Ces dernières sont certes utiles, car elles peuvent permettre à une entreprise de survivre ou à une collectivité locale de ne pas emprunter et d'utiliser les crédits apportés par l'État, mais, sur ces 19 milliards d'euros, 6,9 milliards seulement iront au carnet de commandes des entreprises. Pouvez-vous indiquer à combien s'élèvent, sur ce montant, les crédits – c'est-à-dire les dépenses effectives – supplémentaires ?
La stimulation de l'investissement public des collectivités locales, soit selon vous, 70 % à 75 % de l'investissement public total – ce qui est important et peut avoir une incidence sur le carnet de commandes des entreprises –, passe principalement, sinon exclusivement, par le Fonds national d'aménagement du territoire, le FNADT. Les crédits de paiement supplémentaires du FNADT s'élèvent à 105 millions d'euros, dont 70 millions pour le paiement des investissements déjà réalisés et non encore honorés par l'État, ce qui signifie qu'il reste 35 millions d'euros pour des travaux nouveaux. Il serait inquiétant que cette proportion s'applique à l'ensemble des 6,9 milliards de crédits, mais il est déjà certain qu'une part importante de ces crédits ne consiste pas en crédits supplémentaires par rapport à 2008 et sert même parfois à honorer des dettes, plutôt qu'à stimuler l'investissement, accroître le carnet de commandes et augmenter la capacité d'emprunt.
Ce plan de relance centré sur l'investissement me paraît être la bonne méthode. Il me semble également satisfaisant qu'il soit aussi l'occasion d'apurer les dettes de l'État et de consolider la trésorerie des entreprises et des collectivités à un moment où il leur est difficile d'obtenir le renouvellement de leurs lignes de trésorerie auprès des établissements bancaires. La question de savoir ce qui reviendra, au bout du compte, au carnet de commandes, n'en est pas moins fondée et juste.
Pour ce qui est de l'articulation de la mission et des trois programmes avec l'organisation budgétaire habituelle, je prendrai l'exemple du programme « patrimoine », décliné au niveau régional en budgets opérationnels de programme, ou BOP. Les crédits « patrimoine » inscrits dans le plan de relance seront-ils délégués au programme « patrimoine » ? Une convention en transférera-t-elle la gestion aux responsables des BOP ? Les crédits seront-ils transférés sur le BOP géré par le conservateur régional des monuments historiques, qui attend ces crédits pour pouvoir passer des commandes auprès des entreprises spécialisées, dont de nombreux chantiers sont en panne ?
Les crédits de paiement, supérieurs, comme on l'a vu, aux autorisations d'engagement, permettront d'apurer diverses dettes, qui se concentrent sur trois gisements principaux De fait, durant des années, dans une sédimentation dont tous les gouvernements portent une part de responsabilité, des autorisations d'engagement – les anciennes « autorisations de programme » – se sont accumulées pour le FNADT, les monuments historiques et les routes sans que les crédits de paiement correspondants soient prévus. La question ne s'en pose pas moins de savoir quels chantiers pourront, au bout du compte, être mis en oeuvre. En effet, avant d'engager de nouveaux crédits, la priorité devra bien être l'apurement des dettes.
Des crédits nouveaux – 731 millions – sont également ouverts pour les universités. Je m'en réjouis mais je serais très heureux de connaître l'enveloppe effectivement engagée sur les crédits alloués au programme « Universités » provenant de la cession des titres d'EDF. Nous sommes nombreux à craindre que ces crédits soient affectés à un autre usage – la tentation est grande et il s'en est déjà fallu de peu. La gestion de ces crédits devrait être un peu plus dynamique.
Je lance un appel en faveur des services de restauration des terrains en montagne. Le Président de la République a donné la priorité aux opérations prêtes à démarrer immédiatement. Peut-être le ministère de l'agriculture a-t-il oublié qu'il est responsable du sujet, peut-être le ministère de l'environnement s'en moque-t-il totalement, mais 30 millions sont prêts à être engagés, sur tout le territoire, pour des ouvrages de protection des populations contre les risques naturels. Ces travaux devront donc être entrepris quoi qu'il arrive et ils s'inscrivent parfaitement dans la logique d'anticipation du plan de relance.
S'agissant des banques, pour une fois, je suis d'accord avec Jean-Pierre Brard. L'autre jour, je me suis fait rabrouer par le président de séance parce que j'étais un peu long, mais je me demande pourquoi les établissements bancaires, malgré les aides qu'ils ont reçues, se sont montrés incapables de répondre à plus du tiers des adjudications de PLS – prêts locatifs sociaux. Nous constatons aussi que les banques, qui s'étaient engagées à hauteur de plus de 3 milliards d'euros en faveur du dispositif Exceltium – essentiel pour sauver nos emplois industriels, notamment dans le secteur des électro-intensifs, et ne présentant aucun risque –, ne sont plus au rendez-vous que pour à peine un tiers de ce montant. Dans le même temps, il semble que ces mêmes établissements bancaires souscrivent des titres de la Société de refinancement de l'économie. Parallèlement à la conduite du plan de relance, il importe de faire preuve d'une extrême vigilance vis-à-vis des établissements bancaires, non seulement en ce qui concerne les relations qu'elles entretiennent localement avec les PME mais aussi sur des sujets structurels.
Enfin, il est crucial que les fonds d'épargne de la Caisse des dépôts conservent des liquidités. Des redéploiements à partir de la surcollecte d'épargne réglementée étaient nécessaires mais il faut maintenant arrêter. Nous serions bien inspirés de laisser un peu plus de ressources aux fonds d'épargne que ne le prévoit le décret, car leur réactivité est supérieure à celle des banques lorsqu'il s'agit de répondre à des besoins exprimés par l'État.
Le plan de relance gouvernemental présenté vendredi dernier est complètement décalé par rapport à la note de conjoncture publiée simultanément par l'INSEE. S'il s'agissait de résoudre les effets d'une crise financière intervenant sous un ciel serein, c'est-à-dire dans un contexte de croissance forte, il serait possible de se concentrer sur l'investissement. Mais ce n'est pas la réalité économique, ni en France ni dans le reste de l'Europe. Dans notre pays, chaque trimestre de cette année, le pouvoir d'achat et la consommation ont stagné ou baissé. La contraction de la demande a entraîné dès le deuxième trimestre une baisse de l'investissement et de l'emploi, à laquelle les effets de la crise financière sont venus se greffer à partir d'octobre. Votre plan de relance ignore complètement les origines de la récession : la stagnation du pouvoir d'achat, avec, d'une part, une stagnation du pouvoir d'achat individuel et, d'autre part, une baisse de l'emploi. La note de l'INSEE indique que ce phénomène va se poursuivre, avec 214 000 destructions d'emplois salariés durant le premier semestre 2009.
Le vrai problème de notre économie est relatif au pouvoir d'achat. Quelle analyse faites-vous de la crise ? Comment justifiez-vous un plan de relance qui met l'accent sur l'investissement des entreprises en leur fournissant des moyens de trésorerie alors qu'elles ont surtout besoin de demande ? Faute d'intervention conjointe sur la demande, le seul effet obtenu sera l'augmentation de l'épargne. L'investissement public exerce certes un effet multiplicateur sur la demande, mais il est à mettre à l'actif des collectivités locales pour 70 %. Or la seule mesure prise à leur endroit – un remboursement anticipé de TVA à travers le Fonds de compensation de la TVA, le FCTVA – ne concerne pas les collectivités qui investissent le plus, c'est-à-dire les communautés urbaines. Si vous vouliez vraiment donner aux collectivités les moyens d'investir, vous devriez mettre sur pied un vrai dispositif de contribution de l'État au financement des collectivités locales.
Enfin, de 2002 à 2006, vous avez progressivement supprimé les emplois aidés existants. Puis M. Borloo a compris l'utilité de ces emplois pour redonner du pouvoir d'achat et pour permettre à l'économie de repartir. Une fois arrivé au pouvoir, ce gouvernement a de nouveau fait marche arrière – le projet de loi de finances pour 2009 ne programme-t-il pas une baisse massive du nombre des emplois aidés ? Certes, vous les rétablissez dans le plan de relance, mais il n'en demeure pas moins que le volume d'emplois aidés, qui a déjà fortement baissé en 2008, stagnera en 2009.
Bref, le plan de relance, pour l'essentiel, se contente d'effacer les mesures restrictives du projet de loi de finances pour 2009. Il y a quelques jours, avec Didier Migaud, nous avions écrit que cette relance était unijambiste – elle se cantonne à l'investissement alors qu'elle aurait dû avoir un volet pouvoir d'achat pesant pour au moins ses deux tiers. En réalité, je me demande même si l'emploi du mot « relance » ne constitue pas un abus de langage.
J'insiste sur notre préoccupation en ce qui concerne l'évolution du système bancaire. Le plan de relance de l'économie ne doit pas détourner notre attention du redressement du fonctionnement du système bancaire et de la nécessité que le Gouvernement nous rende compte régulièrement des améliorations. Nos travaux relatifs à la transparence et à la régulation bancaires n'étant de toute évidence pas allés à leur terme, il est essentiel que notre Commission poursuive ses efforts.
OSEO apporte indiscutablement des réponses pour les entreprises de taille moyenne. Mais de quels moyens disposons-nous pour aider les très petites entreprises à surmonter leurs difficultés liées à la conjoncture ?
S'agissant de la dette, où se situe le niveau d'alerte ? La réponse n'est certainement pas facile à trouver mais Éric Woerth a rappelé tout à l'heure que le spread entre la France et l'Allemagne s'était aggravé. Quelle est la cause de cet accroissement de l'écart ? Quelles évolutions futures peuvent être anticipées ? Quels signaux doivent être repérés ?
Je partage les choix budgétaires qui ont été faits pour 2009 en matière d'effectifs de la fonction publique. Sera-t-il possible de tenir le choc malgré les pressions qui risquent de s'exprimer en 2009 ?
Les adaptations du plan de relance qui s'avéreront nécessaires au fil de l'eau seront-elles de la compétence du ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance ?
Il est important d'écouler les stocks disponibles d'automobiles et de logements mais il ne l'est pas moins de lancer de nouveaux programmes de véhicules et de nouvelles promotions immobilières. Entre la résorption du choc et l'enclenchement de nouveaux programmes, quels arbitrages le Gouvernement a-t-il effectués ? Quelle est sa philosophie en la matière ?
Parmi les mille fleurs que nous a promises Patrick Devedjian, le projet de loi se montre attentif à l'adaptation des financements de l'État à de petites opérations d'environnement des grands travaux d'infrastructure. La semaine dernière, le Premier ministre a tenu des propos assez audacieux sur l'accélération de ces grands travaux eux-mêmes mais personne n'a répondu à l'interpellation du président de la commission. J'aimerais comprendre s'il est réellement possible d'accélérer la construction de lignes TGV. Toutes les personnes que j'ai auditionnées et rencontrées m'ont dit qu'il est possible d'accélérer les travaux d'accompagnement, comme le prévoit ce projet de loi, mais qu'il est impossible d'accélérer à ce point les travaux principaux.
Comment certaines des propositions du projet de loi, qui forment le contenu du plan de relance, vont-elles être prises en compte par les indicateurs ? Dans les domaines de la conservation du patrimoine ou des infrastructures, les programmes et les actions ordinaires devront rendre compte, par leurs indicateurs, de réalisations qui vont être bousculées par le plan de relance. Comment répartira-t-on les actions entre l'indicateur du plan de relance et l'indicateur ordinaire ?
Le plan de relance n'a pas trouvé le bon équilibre en matière d'enseignement supérieur et de recherche. Il ne fait pas le bon arbitrage entre accélération de certaines dépenses de recherches, dans des domaines où la situation me paraît assez mûre pour cela, et dépenses de bâtiments pour l'enseignement supérieur ; celles-ci profitent trop du plan aux dépens de la recherche.
Beaucoup de rapports d'inspection ont été publiés sur les effets d'aubaine et les coûts de gestion, considérables, des dispositifs Juppé et Balladur de soutien à l'industrie automobile. Quels enseignements en a-t-on tirés pour améliorer l'efficacité du dispositif nouveau ? Je rejoins la proposition selon laquelle le renforcement du bonus serait à bien des égards plus efficace pour l'industrie automobile française, et moins coûteux à gérer, que la prime à la casse. C'est une piste à ne pas négliger si des ajustements doivent être faits dans les semaines qui viennent.
La relance se construit mois par mois. L'analyse n'est pas la même sur la situation à venir au premier et au deuxième semestre. Comment, monsieur le ministre Devedjian, allez-vous organiser votre action pour qu'elle produise son effet maximal entre mars et septembre 2009 ? Selon les anticipations des observateurs, cette période sera la plus critique.
Le Gouvernement souhaite que, dans leur action de relance, les collectivités locales, comme au rugby, démarrent vite, accélèrent et finissent à fond. Je regrette que la concertation avec elles ait pu paraître aussi tardive : ce n'est que le 16 décembre que le Premier ministre a réuni la conférence nationale des exécutifs, bien après la réunion organisée avec les préfets. On ne saurait contester l'importance de la mobilisation des préfets pour le plan de relance. Cependant, dans la mesure où chacun convient que les collectivités doivent fournir 75 % des investissements prévus, une concertation plus élaborée et plus en amont aurait peut-être été plus efficace.
À la page 18 du projet de loi, il est exposé que le remboursement anticipé de la TVA est destiné à donner aux collectivités locales une capacité de financement supplémentaire. Non, elle ne leur donne qu'une capacité éventuelle d'anticipation. La capacité supplémentaire ne vaut que pour cette année. En tout cas, c'est ainsi que les collectivités locales le voient.
Le calcul de ce remboursement sur la moyenne des dépenses des trois dernières années me semble aussi tenir peu compte de la réalité des collectivités locales : le montant des investissements varie selon les années, en fonction de la nature des projets. Certaines des années qui vont être prises en compte ont vu beaucoup plus d'investissements que d'autres. Il faudra revenir sur ce point.
Si le Gouvernement voulait une pleine participation des collectivités locales, un autre plan de relance était possible. D'abord, que l'Etat verse aux collectivités locales ce qu'il leur doit ; 2 milliards d'euros rien qu'au titre du RMI ; ensuite, qu'il ne réduise pas les dotations qu'il leur verse, au contraire de ce qu'il fait partout ; enfin, qu'il mette en oeuvre ses propres compétences, au lieu de demander aux collectivités d'investir dans des domaines qui en relèvent. À la grande satisfaction de certaines collectivités locales, certains axes routiers sont restés de la compétence nationale. C'est le cas de l'axe Toulouse-Auch, qu'il a fallu mettre à grand gabarit pour acheminer les pièces de l'A380, assemblé à Toulouse. Mais prévoir que l'achèvement de la voie, pour un coût de 200 millions d'euros, sera financé pour 120 millions d'euros par l'État et 80 millions d'euros par le département, c'est tout simplement irréaliste : ces 80 millions d'euros représentent cinq ans de budget routier pour le département du Gers !
En revanche, si l'État investissait dans les domaines de ses compétences, les collectivités pourraient investir dans ceux qui relèvent des leurs et où les besoins sont énormes, comme les collèges, pour les départements, ou les lycées, pour les régions.
Le volet de ce plan de relance consacré aux collectivités locales mériterait donc d'être modifié.
Que le remboursement anticipé du FCTVA soit calculé sur trois ans est une bonne mesure ; les dépenses d'investissement des deux dernières années, qui ont précédé les élections municipales, sont sans doute plus importantes que celles de 2008.
En revanche, comment ce remboursement va-t-il être calculé ? Si, pour 2006 et 2007, il peut l'être sur la base des comptes administratifs, les comptes de l'année 2008 ne seront pas prêts avant plusieurs mois. Or, c'est quand elles établiront leurs budgets primitifs que les collectivités locales pourront, si elles escomptent une augmentation du remboursement de la TVA, prévoir une relance de leurs investissements. Pour la troisième année, la convention signée avec le préfet doit donc être établie soit sur une base déclarative, soit sur la base du budget d'investissement de l'année. Au début de la crise, beaucoup de maires ont annoncé des reports de projets.
Enfin, les 70 millions d'euros que le plan de relance prévoit pour les hôpitaux sont exclusivement consacrés à la sécurité des hôpitaux psychiatriques : vidéosurveillance, géolocalisation. S'y ajoute la construction de quatre unités fermées, annoncée par le président de la République après un drame survenu dans le département de l'Isère. Dans ce dernier cas, le dossier n'est vraisemblablement pas encore prêt.
Je ferai donc une suggestion. Le Parlement doit examiner au printemps un projet de loi incitant au regroupement et aux communautés hospitalières, ainsi qu'à la constitution de groupements de coopération sanitaire. Ces dispositions sont généralement considérées comme positives. Le plan de relance pourrait donc prévoir d'abonder les subventions destinées à favoriser ces regroupements ; cela irait dans le sens à la fois du projet de loi et de l'efficacité. Aujourd'hui, les hôpitaux hésitent à investir, au motif que leurs capacités d'autofinancement sont épuisées, alors qu'ils ne sont pas encore en déficit.
Le remboursement anticipé du FCTVA prévoit 10 programmes par départements. L'intention, et l'affichage, sont bons. Cependant, bien des départements ruraux ne comportent pas de communautés de communes, ni même de communautés d'agglomération. Ce sont donc ces départements eux-mêmes qui vont devoir porter les projets. Avec quels moyens ? Comment ? Ils n'y arriveront pas. Je suis même très dubitatif sur l'emploi qui pourra être fait des 2,5 milliards d'euros remboursés.
De la part du Gouvernement, j'ai entendu des propos de victoire au premier trimestre, puis d'autres, de Mme Lagarde, exposant que l'effet de la crise serait amorti par l'excellente politique menée. En revanche, je n'entends aucun ministre nous dire qu'au quatrième trimestre, le taux de croissance du produit national brut sera de moins 0,6 %.
Les prévisions de l'INSEE…
Pour un seul trimestre seulement. Pour les deux autres, c'est le Gouvernement qui a dû revoir ses chiffres à la baisse.
Les prévisions de l'INSEE pour le quatrième trimestre 2008 sont donc de moins 0,8 %. Elles me paraissent un peu pessimistes. Une diminution de 0,6 % supposerait en tous cas des réponses un peu précises lorsqu'on demande au M. le ministre du budget les prévisions de son ministère pour l'évolution de l'économie en 2009.
Je partage l'avis général sur le plan de relance ; il est unijambiste ; il essaie de pousser, assez difficilement, au développement de l'investissement, mais sans rien faire pour la demande. On en constatera assez vite sur le terrain les résultats déflagrateurs.
Je suis très surpris de ne voir aucun projet d'investissement dans des domaines comme les grands travaux ou les lignes à grande vitesse. Ils auraient dû, au contraire, faire par excellence l'objet du plan de relance ; aller dans ce sens, c'était profiter d'une mauvaise passe pour tirer des éléments utiles pour l'avenir.
Pour que les collectivités locales aient les moyens d'investir, il suffirait que l'Etat effectue à leur place les investissements qu'il leur a demandés de consacrer à des domaines qui ne sont pas de leurs compétences, et qui vont peser lourdement sur leur budget. Le cas des routes nationales a déjà été amplement cité, mais il y a pis encore : celui des lignes à grande vitesse. Si l'État se contentait de remplir ses obligations, cela signifierait des dizaines de millions d'euros supplémentaires pour les collectivités territoriales.
Moi aussi, je suis certain qu'il y aura un second plan de relance, mais je ne crois pas qu'il viendra en mars ou en avril. Nicolas Sarkozy n'aura jamais la patience d'attendre aussi longtemps !
Quoi qu'il en soit, je vous demande solennellement de profiter de ce second plan pour lancer des grands travaux. J'ajoute qu'on peut très bien les financer autrement qu'en creusant le déficit budgétaire. On peut très bien imaginer des solutions de financement à long terme pour ce type d'opérations, qui sont autant de vrais et bons investissements pour l'avenir.
Vous ne cessez de critiquer ce plan de relance, mais quelle autre solution proposez-vous ? Rien.
D'autre part, je répète que nous allons rembourser deux fois la TVA, cette année, et que les crédits supplémentaires ne seront pas récupérés par l'État. Nous renforcerons donc les capacités d'autofinancement des collectivités territoriales.
Chez certains, et notamment chez M. Muet, je décèle une curieuse nostalgie des années 1980 et de ce qu'on peut appeler le modèle anglais. Il nous est reproché de ne pas autant soutenir la consommation que d'autres pays. Or, si j'en crois la dernière note de conjoncture de l'INSEE, l'investissement des entreprises devrait reculer d'1,6 % au troisième trimestre 2008, puis de 1,7 et 0,8 % au cours des deux premiers trimestres de l'année 2009 ; dans le même temps, le pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages devrait respectivement augmenter de 0,6, de 0,1 et de 0,5 %. Notre véritable problème économique concerne donc l'investissement des entreprises.
Dans ces conditions, ce n'est pas d'une injection de pouvoir d'achat supplémentaire que nous avons besoin. Une telle mesure serait d'ailleurs inefficace : si vous achetez plus de jouets pour Noël, l'argent ne se retrouvera pas dans l'économie française. Pour soutenir l'activité, mieux vaut agir sur l'investissement et sur la trésorerie afin de protéger les entreprises. Quand elles ferment, c'est du pouvoir d'achat en moins !
Je dois également rappeler que nous allons augmenter de 4,5% les prestations sociales – allocations familiales, retraites ou encore allocations versées aux adultes handicapés –, ce qui représente 17 milliards d'euros de transferts sociaux supplémentaires. Si vous voulez établir des comparaisons internationales, il faut prendre en compte les montants qui circulent par l'intermédiaire de l'État et des organismes sociaux. Au total, vous voyez bien que nous ne soutenons pas seulement l'offre, mais aussi la demande.
Beaucoup font référence au plan britannique, et nous expliquent qu'il privilégie la demande par rapport à l'offre ; mais il ne faut pas oublier que le système social du Royaume-Uni est bien différent du nôtre. Les transferts sociaux n'atteignent pas du tout le même niveau.
Je le répète : il y aura, cette année, 19 milliards de déficit supplémentaire par rapport à nos prévisions initiales. C'est un vrai déficit, et partant un vrai plan de relance. Ceux qui en doutent pourront vérifier qu'en matière d'investissements le même montant, 10 milliards, est inscrit en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. J'ajoute que nous allons non seulement régler de vieilles factures, ce qui est de bonne politique, mais également engager de nouvelles dépenses pour préparer l'avenir.
Enfin, au lieu de spéculer sans cesse sur la présentation d'un deuxième plan de relance, j'aimerais que chacun concentre ses analyses sur les mesures qui sont actuellement présentées.
J'ai entendu dire que ce plan n'avait pas encore produit ses effets ; mais n'est-ce pas normal, puisqu'il n'a pas encore été voté ? C'est un truisme.
D'autre part, il serait faux de croire que les effets de trésorerie ne comptent pas. Les montants versés seront définitivement acquis, et la réduction du délai de remboursement de la TVA occasionnera un accroissement net des ressources de 2,5 milliards d'euros pendant l'année de la réforme.
Quant au réseau ferré, monsieur Emmanuelli, un programme de régénération est prévu en Midi-Pyrénées, en Auvergne ou encore en Provence-Alpes-Côte d'Azur, de même que des travaux nécessaires à l'arrivée du TGV en Aquitaine, en Bretagne et en Alsace, pour 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et 100 millions en crédits de paiement.
Au total, il y aura 26 milliards d'euros en plus dans le circuit économique, que ce soit sous la forme de crédits budgétaires supplémentaires ou sous celle d'une amélioration de la trésorerie.
Une question sur le fonds de compensation pour la TVA : restera-t-il dans le cadre de l'enveloppe normée actuelle ?
Oui, mais sans prise en compte des mesures nouvelles. Les dotations de l'État aux collectivités locales augmenteront de 1,1 milliard d'euros cette année, sans compter 2,5 milliards d'euros supplémentaires au titre des remboursements de TVA.
Si je n'ai pas répondu à la question de M. Hervé Mariton concernant le spread de crédit avec l'Allemagne, c'est que ce sujet n'entre pas dans mes attributions. L'Agence France Trésor ne dépend pas du budget. Il faudrait plutôt vous adresser à Mme Lagarde sur ce point.
S'agissant des effectifs de la fonction publique, nous n'abandonnons pas l'objectif de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Il n'y aurait pas de sens à embaucher davantage de fonctionnaires en réponse à une crise conjoncturelle. La question du nombre de fonctionnaires est une question structurelle.
Nous ne serions guère enthousiastes, ai-je entendu dire ; il serait tout de même étonnant que la crise suscite l'enthousiasme. En revanche, nous avons du courage et de la détermination à revendre.
J'ajoute qu'en suggérant que d'autres plans de relance viendront ensuite, vous commettez une mauvaise action. En dénigrant ce plan, vous risquez de le priver d'une partie de ses effets, de nature psychologique.
Évitons les confrontations politiciennes sur un sujet tel que celui-ci. La crise nous concerne tous, et nous devons ensemble en sortir notre pays.
En réponse à Hervé Mariton, je précise qu'il sera naturellement possible d'apporter des modifications à ce plan de relance. C'est précisément pour cela que nous avons prévu des indicateurs. Si l'application de ces mesures manquait de rapidité ou d'efficacité, il y aurait des adaptations.
S'agissant des stocks, j'ajoute que le prochain plan de soutien à l'automobile, prévu pour le mois de janvier, tendra à préparer nos industries aux voitures du futur, à l'horizon 2011 ou 2012, qui n'est guère éloigné.
La question des stocks se pose peut-être en des termes plus clairs dans le cas du logement, sur lequel j'aimerais donc que vous reveniez. Comment comptez-vous répartir l'effort entre le soutien aux opérations déjà engagées et le lancement de nouvelles constructions ?
Notre programme de 100 000 logements portera notamment sur 30 000 ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA), ce qui correspond plutôt à une mesure en faveur du déstockage. Le reste concernera en revanche des logements nouveaux. Des mesures de simplification telles que la pérennisation du permis de construire ou l'attribution, si la collectivité le souhaite, de 20 % de droits à construire supplémentaires relèvent à la fois du déstockage et de l'incitation à aller de l'avant. La distinction se fera au cas par cas.
Critiquer les mesures de trésorerie du plan de relance sous prétexte qu'elles n'auront qu'un effet périphérique est dangereux. Les entreprises ont des difficultés de financement et certaines d'entre elles sont valorisées uniquement en fonction de leur cash. Améliorer leur trésorerie est prioritaire. Comment dire que le plan de relance sera de 6 milliards d'euros seulement ? Les 10 milliards de mesures de trésorerie vont produire leurs effets. Le dispositif de la TVA, basculé sur une base mensuelle, est-il susceptible de repasser par la suite à un rythme trimestriel ?
Si la mesure était provisoire, elle n'aurait en effet qu'un impact en termes de trésorerie. Mais elle est définitive.
Le plan de relance comporte des mesures durables, mais joue-t-il assez sur un effet d'accélération, afin de ne pas rater le coche ? La rapidité est aussi un critère.
Vous avez raison, tout le monde s'inquiète pour la période de mars à septembre 2009 ; d'où l'intérêt d'agir vite. C'est que à quoi s'attache notre dispositif.