a indiqué que l'adoption le 4 février dernier de la révision constitutionnelle par le Congrès réuni à Versailles ouvrait la voie à la ratification parlementaire du traité de Lisbonne. Le projet de loi autorisant la ratification du traité a été soumis ce matin au Conseil des ministres, et déposé aussitôt à l'Assemblée nationale qui en débattra ce soir même en séance publique, après son examen par la commission des affaires étrangères. Le Sénat examinera à son tour le projet de loi dès son adoption par l'Assemblée nationale afin d'en achever l'examen avant la suspension des travaux parlementaires liée à la campagne pour les élections municipales. Le rapporteur a regretté cette précipitation tout en jugeant compréhensible la volonté de ratifier ce traité dans les meilleurs délais.

Depuis sa signature le 13 décembre 2007, le traité de Lisbonne a fait l'objet de nombreux commentaires et plusieurs documents d'information ont été publiés tant par le Parlement que par divers think tank et organisations issues de la société civile. Afin de ne pas dupliquer ces travaux, il a indiqué vouloir insister sur quatre points essentiels :

– Premièrement, le traité de Lisbonne réforme profondément le fonctionnement des institutions européennes. Il met un terme à dix années de tentatives infructueuses de réforme des institutions de l'Union. Il apporte des réponses plutôt convaincantes au déficit démocratique de l'Union, à la confusion de ses institutions, à l'inertie décisionnelle et au manque de leadership européen.

Sur le plan de la démocratie européenne, le traité de Lisbonne fait du Parlement européen le grand gagnant de la réforme institutionnelle. L'Assemblée de Strasbourg devient le co-législateur de l'Union, de plein exercice, sur un pied d'égalité avec le Conseil. Son rôle politique est renforcé et ses pouvoirs budgétaires étendus. Le renforcement du rôle du Parlement européen va de pair avec l'approfondissement de la citoyenneté européenne qui trouvera de nouveaux moyens d'expression, en particulier à travers le droit d'initiative populaire qui permettra à au moins un million de citoyens de l'Union de demander à la Commission de prendre une initiative législative sur un sujet donné. Les droits des citoyens européens seront également mieux protégés grâce à la reconnaissance d'une valeur juridique contraignante à la Charte des droits fondamentaux.

Davantage de démocratie en Europe passe également par une meilleure association des parlements nationaux à la construction européenne. Les nouveaux pouvoirs qui leur sont reconnus sont considérables et représentent un progrès remarquable s'agissant du contrôle du respect du principe de subsidiarité. Il faudra toutefois veiller à ne pas limiter le rôle des parlementaires nationaux au seul pouvoir de dire « non » aux initiatives et aux actions de l'Union ; il s'agira en effet de les associer également aux grandes réformes politiques dont l'Europe a besoin.

Le traité de Lisbonne apporte aussi une réponse à la confusion des institutions. Pour la première fois, une liste des institutions est établie dans le traité, qui précise clairement les attributions de chacune d'entre elles. Le Conseil européen acquiert le statut d'institution, comme la Banque centrale européenne. L'obligation de coopération loyale qui lie les institutions les unes aux autres pourrait inciter davantage au dialogue entre le Conseil (l'Eurogroupe) et la BCE.

La clarification de la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres ainsi que la simplification des procédures législatives doivent également contribuer à remettre de l'ordre dans les relations entre l'Union et les Etats membres. Ces relations doivent s'articuler autour de trois principes directeurs que sont les principes d'attribution, de subsidiarité et de proportionnalité.

Le traité de Lisbonne répond également à l'inertie décisionnelle. La principale réforme est celle de la nouvelle règle de majorité qualifiée, à savoir 55 % des Etats représentant 65 % de la population. C'est probablement la disposition qui a été la plus difficile à faire adopter en raison de l'opposition de la Pologne, qui perd en influence par rapport au système actuel de pondération des voix.

Si cette nouvelle règle a finalement été acceptée par tous, son entrée en vigueur est différée au 1er novembre 2014, voire au 1er avril 2017. En effet, entre 2014 et 2017, n'importe quel Etat pourra demander, sur un sujet donné, à revenir à la règle de la pondération des voix. Qui plus est, le « compromis de Ioanina » a été réactivé : il signifie que si l'on est proche de la minorité de blocage, il faut différer le vote pour tenter de trouver, dans un « délai raisonnable » une solution qui convienne au plus grand nombre.

Malgré ces aménagements, la capacité décisionnelle de l'Union se trouvera sensiblement améliorée par cette nouvelle règle de majorité qualifiée que le traité de Lisbonne étend à une cinquantaine de nouveaux domaines.

Le traité de Lisbonne ouvre enfin la voie au renforcement du leadership européen, à travers deux changements essentiels : d'une part, l'instauration d'une présidence stable du Conseil européen pour une durée de 2 ans et demi renouvelable une fois ; et d'autre part, la création d'un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (que la Constitution européenne appelait ministre des affaires étrangères) qui appartiendra au Conseil tout en étant simultanément vice-président de la Commission européenne. Voici donc deux nouveaux visages qui contribueront à incarner l'Union tant sur la scène intérieure qu'à l'échelon international.

Le rapporteur a toutefois indiqué qu'il faudra clarifier la répartition des rôles entre les futurs dirigeants de l'Union que seront le Président du Conseil européen, le Président de la Commission, le Haut Représentant et aussi le dirigeant du pays en exercice de la présidence tournante de l'Union qui elle, subsiste.

– Deuxièmement, le traité de Lisbonne, tout en reprenant il est vrai l'essentiel du traité constitutionnel, tient compte des critiques adressées à la Constitution européenne. Cela se traduit par plusieurs changements, à commencer par l'abandon de la démarche constitutionnelle, qui signe le retour à la méthode traditionnelle de révision des traités. C'est ainsi que le traité de Lisbonne n'abroge pas les traités précédents mais se limite à les amender. Mais les 295 amendements apportés par le traité de Lisbonne sont pour la plupart incompréhensibles s'ils ne sont pas mis en regard avec le texte des traités qu'ils modifient. Le rapporteur a alors salué la publication de deux documents parlementaire : l'un réalisé par la commission des affaires étrangères, qui présente la version consolidée des traités européens tels que modifiés par le traité de Lisbonne, et l'autre par la Délégation pour l'Union européenne, qui propose un tableau comparatif du traité de Lisbonne au regard des traités actuels.

L'abandon de la démarche constitutionnelle entraîne l'abandon de la structure en quatre parties de la Constitution européenne. Quant au vocabulaire juridique d'inspiration constitutionnelle (lois européennes, ministre européen des affaires étrangères), il est également supprimé. Les symboles de l'Union ne figurent plus dans le traité, ce qui est regrettable. Seize Etats membres ont toutefois signé une déclaration commune par laquelle ils s'estiment liés par ces symboles ; le rapporteur a souhaité que le Gouvernement français signe à son tour cette déclaration. Il a indiqué pour sa part avoir ouvert un appel sur le site internet Facebook « pour faire vivre les symboles de l'Union européenne ».

Un autre retrait est celui de la « concurrence libre et non faussée » qui disparaît de la liste des objectifs de l'Union. La concurrence n'est en effet qu'un simple instrument et non une fin en soi. Il est tout à fait normal de ne pas faire de la concurrence un principe supérieur à d'autres principes tels que, par exemple, la cohésion sociale et territoriale.

Si le traité de Lisbonne se traduit par des retraits par rapport à la Constitution européenne, il comporte aussi des ajouts parmi lesquels le rapporteur a mentionné une clause consacrée à la lutte contre le changement climatique, l'affirmation de la solidarité énergétique entre les Etats membres ainsi qu'un nouveau protocole sur les services d'intérêt général (ce qui correspond, en droit français, aux services publics industriels et commerciaux).

– Troisièmement, le rapporteur a estimé qu'il ne fallait pas sous-estimer les faiblesses d'un traité à géométrie variable. Le traité de Lisbonne résulte en effet d'un compromis négocié à 27 Etats membres. Un accord politique unanime n'a été possible qu'au prix d'un certain nombre de concessions qui se traduisent par l'adoption d'un traité à géométrie variable, tant dans le temps que dans l'espace. Evoquant une géométrie variable dans le temps, le rapporteur a identifié trois catégories de dispositions dans le traité de Lisbonne :

Tout d'abord, celles qui consistent à formaliser une pratique institutionnelle : il a mentionné l'obligation faite au Conseil de siéger en public, la consécration d'une présidence stable de l'Eurogroupe occupée depuis 2005 par le Premier ministre luxembourgeois M. Jean-Claude Juncker, la formalisation du cadre financier pluriannuel qui existe en pratique depuis 1988, la transmission directe aux parlements nationaux de documents législatifs et de consultation que la Commission européenne effectue de façon informelle depuis bientôt un an et demi.

Ensuite, celles dont l'application est différée à une date ultérieure à celle de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne : il s'agit essentiellement des nouvelles règles de composition de la Commission européenne et de définition de la majorité qualifiée qui ne seront applicables, au mieux, qu'en 2014.

Enfin, les dispositions dont la mise en oeuvre dépendra du bon vouloir des Etats membres : il a notamment fait référence à l'activation des « clauses passerelles » qui permettront de faire passer un domaine de l'unanimité à la majorité qualifiée et ou d'une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire.

A la géométrie variable dans le temps, s'ajoute également une géométrie variable dans l'espace. Celle-ci prend différentes formes : il peut s'agir d'une part des clauses d' « opting-out » dont bénéficient certains Etats membres (le Danemark, le Royaume-Uni et la Pologne) et d'autre part de la faculté ouverte aux pays qui le souhaitent d'approfondir à quelques uns leur coopération sur un sujet donné, à travers les coopérations renforcées et, en matière de politique de défense, ce que le traité appelle la « coopération structurée permanente ».

– Quatrièmement, il faut désormais préparer l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Les Chefs d'Etat ou de Gouvernement ont fixé au 1er janvier 2009 la date d'entrée en vigueur du nouveau traité, à condition toutefois qu'il ait d'ici là été ratifié à l'unanimité des Etats membres.

Le processus de ratification a commencé immédiatement après la signature du traité à Lisbonne. Le Parlement hongrois a été le premier à autoriser la ratification du traité, le 17 décembre dernier. Depuis, les parlements maltais, slovène et roumain se sont également prononcés en faveur du traité de Lisbonne.

La voie parlementaire a été choisie dans 26 des 27 Etats membres. L'Irlande est en effet le seul pays, pour des raisons constitutionnelles, à organiser un référendum. Il semble se confirmer que la quasi-totalité des pays pourraient avoir achevé leur procédure de ratification d'ici à la fin du premier semestre 2008, soit avant le début de la présidence française de l'Union européenne qui s'ouvrira le 1er juillet prochain. C'est en effet à la France qu'il reviendra de négocier les décisions préparatoires à la mise en oeuvre du traité. Le rapporteur en a dénombré près d'une quarantaine, qui vont de la désignation des personnalités appelées à occuper les nouvelles fonction de Président du Conseil européen et de Haut Représentant pour les affaires étrangères, à la décision établissant la liste des formations du Conseil en passant par les modalités de mise en oeuvre du nouveau droit d'initiative citoyenne et par la décision instaurant le futur service européen d'action extérieure.

En conclusion, le rapporteur a souligné que le traité de Lisbonne – comme les traités précédents – n'était qu'un instrument, seulement un instrument. Des compétences et des objectifs ne suffisent pas à faire des politiques. Ce traité comporte d'incontestables avancées qui doivent contribuer au développement d'une vie politique européenne et permettre une meilleure incarnation du pouvoir européen. En ratifiant ce traité, la France et les Français doivent tourner la page des divisions provoquées par la Constitution européenne. Le temps est venu de se rassembler car ce traité permet à l'Europe de sortir par le haut de la crise dans laquelle elle était plongée depuis bientôt trois ans.

Mais au-delà du traité de Lisbonne, rien ne sera vraiment possible sans volonté politique commune et il nous faut maintenant apporter des réponses à des questions fondamentales pour l'avenir de l'Union, à commencer par celle des frontières de l'Europe.

, a précisé qu'il était initialement prévu que le débat sur le projet de loi se déroule entièrement ce soir et cette nuit. Ayant encore en mémoire les conditions dans lesquelles avait été autorisée la ratification du traité élargissant l'Union européenne à dix nouveaux membres, en pleine nuit et en catimini, il avait obtenu que le débat sur le présent projet se prolonge demain matin. Il faut néanmoins reconnaître que le débat sur le traité de Lisbonne a commencé depuis plusieurs semaines à l'occasion de la révision de la Constitution.

Contrairement à la thèse présentée par M. Jacques Myard, le rapporteur a indiqué qu'il défendait une ambition européenne fondée sur un partage de certaines responsabilités mises en commun. Il est vrai que le traité de Lisbonne reprend sous une autre forme l'essentiel des stipulations du traité constitutionnel et qu'il est regrettable d'avoir dû renoncer à certains éléments de celui-ci. Comme l'a dit M. François Bayrou, le traité de Lisbonne c'est « le traité constitutionnel sans l'élan », mais il comporte aussi un certain nombre d'avancées.

Comme M. Marc Dolez l'a souligné, la Commission européenne conservera des compétences importantes au sein des institutions européennes. Il faut rappeler qu'elle a joué un rôle considérable depuis le début de la construction européenne : la création d'un tel organe constituait une innovation qui, malgré beaucoup de critiques, a permis l'essentiel des progrès accomplis. La Commission européenne s'est, il est vrai, peu à peu considérée comme dotée d'une autorité politique qu'elle ne détenait pas. Le traité de Lisbonne la remet à sa juste place – mais à son entière place – en rendant clairement le pouvoir politique au Parlement et au Conseil européen, qui sont tous les deux revalorisés.

La majorité qualifiée continuera à ne s'appliquer qu'à certains domaines. Le rapporteur a estimé qu'il fallait continuer à étendre ces domaines, surtout si l'Union s'élargit encore. En fait, le Conseil ne procède que très rarement à des votes formels mais l'éventualité d'un recours au vote établit le rapport de forces politique au cours de la négociation.

Il est vrai que certaines des critiques formulées à l'encontre du traité constitutionnel ont été prises en compte dans la négociation du traité de Lisbonne mais il est difficile de dire que tous les reproches adressés au traité constitutionnel sont devenus sans fondement dans la mesure où on ne sait pas très exactement ce qui a motivé les votes négatifs aux référendums français et néerlandais. La rédaction de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne correspond parfaitement aux besoins d'un service public à caractère économique et commercial qui doit respecter les règles du marché tout en bénéficiant de prérogatives particulières.