Bernard Deflesselles
Question N° 97744 au Ministère de l'Intérieur
Question soumise le 18 janvier 2011
M. Bernard Deflesselles attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration sur l'action extérieure des collectivités territoriales. La loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements a modifié l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales pour y préciser le cadre légal dans lequel ces collectivités et leurs groupements pouvaient, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères. Il lui demande si le financement de ces actions extérieures peut être effectuées au profit et par l'intermédiaire d'associations bien que relevant d'un statut juridique spécifique ou si l'intangibilité de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, qui réserve la conclusion de conventions de coopération entre les collectivités territoriales françaises et les collectivités territoriales étrangères, demeure.
Réponse émise le 5 juillet 2011
La loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements a modifié l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales afin de sécuriser juridiquement les conventions conclues avec des autorités locales étrangères. La base légale des actions de coopération décentralisée avec les pays du Sud avait en effet été fragilisée par deux jugements de première instance (TA Poitiers du 18 novembre 2004, non confirmé en appel, et TA de Cergy-Pontoise du 25 novembre 2004) venus donner une interprétation restrictive à la notion d'intérêt local. Ces décisions tendaient à remettre en cause la régularité de nombreuses actions conduites par les collectivités locales lorsque le juge administratif n'y décelait pas un bénéfice direct et immédiat pour la population de la collectivité locale française. La loi du 2 février 2007 autorise désormais explicitement ces dernières à mener des actions de coopération et d'aide au développement sans qu'il soit nécessaire de justifier d'un intérêt local. En d'autres termes, lorsqu'une convention de coopération décentralisée est signée, l'intérêt local est toujours présumé. En outre, si la signature d'une convention reste le support privilégié de ces actions de coopération et d'aide au développement, l'alinéa 2 de l'article L. 1115-1 prévoit la possibilité pour les collectivités locales et leurs groupements de mettre en oeuvre et de financer, lorsque l'urgence le justifie et hors convention, des actions à caractère humanitaire. Ainsi en est-il notamment des actions d'aide à la reconstruction mises en oeuvre immédiatement après une catastrophe naturelle. L'article L. 1115-1-1 permet également aux collectivités locales de mener, hors convention, des actions d'aide d'urgence ou de solidarité internationale dans le domaine de l'eau et de l'assainissement ainsi que dans le domaine de la distribution publique d'électricité et de gaz, dans la limite de 1 % des ressources affectées aux budgets de ces services. Pour autant, la loi du 2 février 2007 ne remet pas en cause le champ des signataires potentiels d'une convention de coopération décentralisée qui reste limité aux seules collectivités locales françaises et leurs groupements d'une part et autorités locales étrangères d'autre part. Il faut entendre par « autorité locale étrangère » les collectivités, autorités ou organismes exerçant des fonctions territoriales ou régionales et considérées comme telles dans le droit interne de chaque État. Cette définition large permet de couvrir, le cas échéant, la signature de conventions avec des associations fédérant des collectivités étrangères. En cas d'interrogations sur la capacité pour une entité étrangère à signer une convention avec une collectivité locale ou un groupement français, les préfets peuvent si nécessaire se rapprocher du ministère des affaires étrangères (délégation à l'action extérieure des collectivités territoriales) si des informations de ce type leur sont demandées ou dans le cadre du contrôle de légalité. En revanche, une convention de coopération décentralisée au sens de l'article L. 1115-1 précité ne peut être directement signée avec une association constituée au titre de la loi de 1901 ou toute autre organisation non gouvernementale. Néanmoins, comme le précise la circulaire du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères NOR/INT/B/01/00124/C du 20 avril 2001, les associations peuvent jouer un rôle d'opérateur ou de partenaire dans le cadre de la mise en oeuvre de ces conventions. Dans ce cadre, des conventions d'objectifs peuvent effectivement intervenir. En dehors de la signature d'une convention de coopération décentralisée et des cas mentionnés à l'alinéa 2 de l'article L. 1115-1 et à l'article L. 1115-1-1 du CGCT, la jurisprudence récente confirme qu'il appartient toujours à la collectivité locale qui alloue une subvention de justifier d'un intérêt local, qui n'est dans ce cas plus présumé (CAA Paris, 1er décembre 2009).
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