Marie-Jo Zimmermann
Question N° 51239 au Ministère du des sceaux
Question soumise le 9 juin 2009
Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur le fait qu'en application de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement peut être habilité à prendre des ordonnances. Dans un délai prévu par la loi d'habilitation, il doit ensuite déposer un projet de loi de ratification. Cependant, le projet de loi de ratification est rarement inscrit à l'ordre du jour du Parlement. Faute d'une loi de ratification explicite, il n'y a alors pas de possibilité de saisine du Conseil constitutionnel. Dans cette hypothèse, elle lui demande si l'ordonnance peut continuer à être contestée devant le Conseil d'État, la procédure contentieuse étant susceptible de durer plusieurs années. Plus généralement, elle souhaite également savoir si, après sa publication et en l'absence de loi de ratification, l'ordonnance conserve son caractère d'acte administratif et peut en conséquence être contestée plusieurs années a posteriori devant le Conseil d'État par le biais d'une exception d'illégalité.
Réponse émise le 18 août 2009
Le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance des dispositions qui relèvent de la loi pendant un certain délai, fixé dans la loi d'habilitation. À son expiration, l'ordonnance ne peut plus être modifiée ou abrogée que par le législateur dans le domaine relevant de la loi (Conseil d'État, Assemblée, 11 décembre 2006, Conseil national de l'ordre des médecins, n° 279517, Lebon p. 510). Pour qu'elle soit valide (non caduque), un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Pour qu'une ordonnance acquière force de loi, il faut cependant qu'elle soit expressément ratifiée par le Parlement (exigence résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008). Tant que tel n'est pas le cas, elle n'a que la valeur d'un acte réglementaire et est donc susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (Conseil d'État, Assemblée, 28 mars 1997, société Baxter et a., n° 179049, Lebon p. 115) devant le juge administratif dès lors qu'elle a été régulièrement publiée. Son illégalité peut également être contestée par la voie de l'exception (Conseil d'État, 1er décembre 1997, CPAM de la Sarthe, n° 176352, Lebon p. 446). Une fois ratifiée par le Parlement, l'ordonnance n'est plus un acte de nature réglementaire mais a valeur législative. Elle ne peut donc plus être contestée devant le juge administratif. Le Conseil d'État a, cependant, admis une exception lorsqu'une ordonnance est ratifiée par une loi susceptible d'être contraire aux dispositions de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (Conseil d'État, 8 décembre 2000, Hoffer et a., n° 199072, Lebon p. 585). La contestation directe d'une ordonnance se fait devant le Conseil d'État, compétent en premier et dernier ressort. La voie de l'appel et de la cassation ne sont donc pas ouvertes. Aussi, la durée de la procédure est-elle courte : la durée moyenne de jugement par le Conseil d'État des affaires dont il est saisi est, sur les quatre dernières années, de 12,9 mois (12,7 mois en 2008).
Aucun commentaire n'a encore été formulé sur cette question.