Intervention de Daniel Boisserie

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la qualité des interventions des orateurs, qui se sont exprimés au cours de cette discussion très librement et sans passion, honore notre assemblée. Il est vrai qu'il faut remercier M. Muzeau et son groupe d'être à l'initiative de ce débat particulièrement intéressant.

De nombreuses observations ont été faites. Je tiens, pour ma part, à prendre l'exemple d'un PPP : celui qui nous intéresse en ce moment et que nos collaborateurs appellent le « Balardgone ». C'est le type même du partenariat public-privé ruineux.

Ce projet a pour objet le regroupement des administrations. Il est présenté de la façon suivante : Ce serait une mesure de rationalisation des soutiens grâce à la concentration géographique ; une mesure d'optimisation du fonctionnement du ministère par regroupement physique de tous les échelons de décision autour du ministre ; une mesure budgétaire positive, dit-on, grâce à la revente des emprises libérées qui n'est pas une certitude. Le projet Balard est donc, aujourd'hui, une mesure emblématique de la RGPP défense.

S'agissant du contenu, prenons d'abord les bâtiments. Le projet de regroupement prévoit de rassembler 10 000 personnes sur le nouveau site de Balard. Mais cette simple formulation est factuellement fausse. En effet, le site de Balard se composera en réalité de trois emprises : la parcelle est, déjà occupée par la cité de l'air – ; la parcelle ouest sur laquelle sera construit un bâtiment neuf pouvant accueillir environ 5 000 personnes ; la corne ouest, qui sera isolée de la parcelle ouest et où seront construits et exploités par Bouygues des immeubles de bureaux. Autrement dit, le projet Balard porte sur la construction d'un immeuble devant accueillir 5 000 personnes et non 10 000, puisque la moitié des 10 000 serait accueillie dans des immeubles qui existent déjà. Cela remet très singulièrement en perspective le coût de l'opération par tête.

Au projet de construction s'ajoute un projet de services associés : l'entretien et la maintenance des infrastructures, de la voirie, des espaces verts ; le nettoyage, la restauration, l'hébergement, la blanchisserie, le mobilier ; l'énergie, les fluides.

Quelle est la solution retenue ? Le choix d'un « contrat de partenariat » a été annoncé en même temps que le projet. Il n'est donc pas possible de dire qu'une solution de maîtrise d'oeuvre publique a été étudiée. L'étude préalable s'est d'ailleurs entièrement inscrite dans cette optique sans sérieusement tenter de comparer le PPP et une maîtrise d'ouvrage publique. Elle a simplement considéré que le ministère de la défense ne disposait pas des capacités internes de conduite d'un projet comme Balard et qu'il fallait donc recourir à un partenariat. Ce faisant, l'enquête a occulté le fait que l'État aurait pu mobiliser en son sein les ressources techniques nécessaires, disponibles dans d'autres ministères. Pour le reste, l'étude considère comme acquis le PPP et le justifie a posteriori. La justification principale est la complexité du projet. Les orateurs précédents l'ont évoquée. Malheureusement, l'étude préalable ne démontre pas que la complexité technique du projet dépasse les capacités de l'État de le conduire. En réalité, il en a conduit d'autres. Elle décrit longuement la complexité juridique et financière du projet, mais n'apporte pas de démonstration en la matière non plus.

Quel en est le coût ? C'est fondamental. Le projet court sur une durée de trente ans – 2011-2041 – dont trois ans de construction et vingt-sept ans d'exploitation. Les coûts d'exploitation seront périodiquement renégociables. Le coût total du projet est de 3,5 milliards d'euros hors taxes, soit 4,2 milliards d'euros toutes taxes comprises. La valorisation de la corne Ouest abaissera ce total de 574 millions d'euros sur la période. Le projet « coeur » s'élèvera pour le partenaire privé à 1,8 milliard, dont 750 millions d'euros de frais financiers. Le ministère de la défense versera une redevance annuelle de 130 millions d'euros hors taxes, décomposée comme suit : immobilier pour 45 millions, les systèmes d'information pour 28 millions ; l'entretien pour 29 millions et les services pour 28 millions. Au total, il est frappant de constater le déséquilibre entre l'investissement du partenaire privé et le coût final pour le partenaire public. Aucune étude n'a pu démontrer précisément que le coût final aurait été plus élevé sous maîtrise d'ouvrage publique. Les calculs réalisés par l'étude préalable l'affirment, mais uniquement en affectant un coefficient d'optimisation « optimiste » au projet de partenariat.

En l'état, force est de constater que le projet Balard se révèle coûteux alors qu'il est présenté comme une économie par rapport à l'existant. C'est d'ailleurs ce qu'a dénoncé Philippe Nauche dans son rapport sur les crédits du ministère de la défense.

Dans ce cas, la mission d'appui à la réalisation des PPP n'a pas joué son rôle d'organisme expert. Elle s'est contentée de reprendre les affirmations de l'étude préalable. Elle ne lève aucune des incertitudes, notamment sur la pertinence du coefficient d'optimisation retenu. Ce coefficient est pourtant la principale justification du caractère théoriquement favorable, financièrement, du montage.

Bref, faute d'avoir été conçu après une étude comparative digne de ce nom, le projet Balard est très coûteux et porteur d'incertitudes.

De la procédure suivie, on peut tirer plusieurs leçons :

Le contrat de partenariat était présenté comme une souplesse. Or, faute d'une définition précise des besoins de l'État, il enferme le partenaire public dans une grande rigidité, et ce pour trois décennies ;

L'État ne s'est pas doté des moyens de pilotage d'un tel projet. Cette lacune sera forcément à son détriment ;

Le projet Balard n'a pas fait l'objet d'une comparaison à périmètre égal avec d'autres montages ;

L'étude préalable n'a pas étudié d'alternative et ne présente donc aucune comparaison réelle ;

L'État n'a pas prévu de faire appel à des moyens de contrôle externe en cours de contrat.

En fait, le projet Balard ne concerne ni une infrastructure productive comme peut l'être un laboratoire de recherches, qui innerve l'économie, ni une infrastructure rentabilisable par l'exploitation comme une ligne TGV, ni un équipement vital comme un CHU. Il ne présente objectivement aucune urgence. La justification de son existence, particulièrement à 4,2 milliards d'euros, n'apparaît pas clairement.

Ne faut-il donc pas limiter les PPP aux infrastructures productives, et, comme l'ont proposé certains de mes collègues, de manière exceptionnelle ? On a beaucoup parlé des emprunts toxiques. Ce partenariat ne sera-t-il pas dans certains cas toxique ? N'entraînera-t-il pas une forte augmentation des charges de fonctionnement pour les collectivités qui y font appel ou pour l'État ? A-t-on des précisions sur le remboursement du FCTVA ? Ce n'est pas d'une grande clarté. On peut aussi regretter le manque de contrôle juridique et surtout technique. Il n'y a pas de véritable suivi technique dans une réalisation comme Balard.

Il serait peut-être bon d'instaurer un contrôle préventif. Peut-on laisser les collectivités, les communes, les communautés de communes, les départements même dans certains cas, s'engager dans des partenariats public-privé qui entraîneront plus tard des dépenses supplémentaires ? La Cour des comptes pour l'État, les chambres régionales ou les trésoriers payeurs généraux ne devraient-ils pas pouvoir contrôler de façon préventive, et éventuellement censurer parce que, parfois, ce n'est pas raisonnable ?

On sent que, de toute façon, on va vers une augmentation de la pression fiscale. On pourrait donc instituer une obligation de prévoir afin que, dans une municipalité, l'instigateur soit beaucoup plus responsable.

Nous ne pouvons pas, par les temps qui courent, continuer ainsi, surtout au moment où l'on parle de la règle d'or, qui est sans doute nécessaire. Pourquoi pas une règle d'or préventive pour les PPP ? Nous ne pouvons pas non plus hypothéquer à souhait l'avenir de l'État, des collectivités, des départements, des communes et des communautés de communes, et, je rejoins tout à fait M. Hunault, il serait bon de créer une commission d'enquête.