Intervention de Didier Migaud

Le Grenelle de l'environnement, lancé en 2007, a été l'expression d'une forte volonté politique. Il constitue une politique publique qui se veut ambitieuse. Les premières dispositions fiscales et budgétaires en découlant ont été adoptées en décembre 2008. À l'issue des trois premières années de mise en oeuvre du Grenelle, de 2009 à 2011, la Cour des comptes a estimé nécessaire de prolonger les analyses qu'elle avait pu faire à l'occasion de ses travaux budgétaires annuels sur la mission Écologie, développement et aménagement durables. Elle s'est attachée à apprécier l'impact budgétaire et fiscal du Grenelle au regard des premiers résultats obtenus et a adressé ses constats et ses recommandations sous la forme d'un référé au Premier ministre.

Dans les référés qu'établit la Cour et qui vous sont transmis deux mois après leur communication au Gouvernement, la Cour fait connaître aux autorités politiques ses observations et recommandations sur la gestion des services de l'État et des autres organismes publics.

Dans le cas du référé sur le Grenelle de l'environnement, le Premier ministre y a répondu le 30 décembre dernier ; sa lettre figure aussi dans le dossier, ainsi qu'une synthèse du référé. Je précise ici que, comme tous les travaux de la Cour, les principes d'indépendance dans la conduite des travaux, de collégialité des délibérations auxquelles ils donnent lieu et de contradiction avec les administrations mises en cause ont été pleinement respectés pour l'élaboration de ce référé.

Grâce aux dispositions que vous avez votées très récemment et qui figurent dans la loi du 13 décembre 2011, la Cour peut désormais rendre publics ses référés et leurs réponses, sous la réserve de la protection de secrets protégés par la loi. Elle l'a fait il y a quelques jours sur l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail. Elle le fera désormais pour tous les référés, sur la base des nouvelles dispositions. La publication du référé sur le Grenelle de l'environnement est particulièrement opportune, car celui-ci contribue à éclairer le Parlement et les citoyens sur un sujet important et sous un angle d'attaque budgétaire et fiscal.

Ces travaux ne manqueront pas de compléter, j'en suis certain, ceux qui ont déjà été réalisés au sein du Comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement ou au sein de votre assemblée, ainsi que le bilan que le Conseil économique, social et environnemental élabore en ce moment. Le Premier ministre a en effet demandé, en juillet 2011, au Conseil économique, social et environnemental « d'analyser de manière globale les avancées obtenues grâce au Grenelle et de proposer les voies et moyens pour relancer la dynamique là où un retard a été observé ». Ce bilan devrait être remis au Gouvernement d'ici à la fin du mois.

Je me réjouis d'avoir l'occasion de présenter aujourd'hui devant la représentation nationale ce référé, au moment même où il est rendu public. Je m'en réjouis d'autant plus que plusieurs constats de ce travail visent à assurer une meilleure information du Parlement, afin que celui-ci soit en mesure de rendre rapidement les arbitrages qui lui paraissent nécessaires.

Ce référé prolonge également les travaux qui avaient été menés par vos collègues, MM. Stéphane Demilly et Philippe Tourtelier, au début de l'année dernière, et qui avaient débouché sur la publication d'un rapport de suivi de l'application de la loi dite Grenelle I. La Cour s'est également appuyée sur le rapport qu'Hervé Mariton a présenté à votre commission en mai dernier sur le Schéma national des infrastructures de transport.

Je précise que la Cour n'a pas analysé l'action de l'ensemble des acteurs du Grenelle, notamment celle des collectivités locales. Elle a centré ses investigations sur l'intervention budgétaire de l'État et la mobilisation des leviers fiscaux.

Pour vous présenter ce référé, je suis accompagné par M. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Marie Bertrand, président de chambre, rapporteur général de la Cour, et M. Jérôme Brouillet, conseiller référendaire. Ils m'aideront à vous répondre à l'occasion de la discussion qui suivra mon intervention. Je tiens à saluer chacun pour son travail.

Mon intervention présentera les constats de la Cour et les recommandations qui en découlent en abordant successivement quatre sujets :

– en premier lieu, le suivi du Grenelle par l'administration et la qualité de l'information livrée au Parlement et aux citoyens, qui peuvent être améliorés ;

– deuxièmement, les premiers résultats obtenus, notamment dans les domaines pour lesquels la représentation nationale avait fixé des objectifs à horizon 2012, qui sont encourageants tout en étant contrastés ;

– en troisième lieu, la question du coût budgétaire qui a été contenu ;

– enfin, et peut-être surtout, la maîtrise de l'outil fiscal, qui a été largement insuffisante et source d'inefficacité, d'incohérence et de coût pour les finances publiques.

La principale innovation du Grenelle de l'environnement a consisté à réunir autour d'une même table les représentants de l'État, des collectivités territoriales, des entreprises, des syndicats de salariés et des associations de protection de la nature.

Les tables rondes ainsi organisées ont débouché sur 268 engagements qui ont été repris par la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, appelée Grenelle I. Cette « gouvernance à cinq » a été pérennisée et le suivi du Grenelle a notamment été effectué dans ce cadre.

Le premier constat de la Cour, c'est que le suivi du Grenelle n'a été que partiel. Certes, la mise en oeuvre du Grenelle a fait l'objet de nombreux rapports : rapports annuels du Commissariat général au développement durable – le CGDD –, rapport du comité d'évaluation du Grenelle en octobre 2010. Cette volonté d'assurer un suivi régulier d'une politique publique à l'attention de la représentation nationale doit être saluée. Cependant, les rapports que je viens de mentionner rendent davantage compte des moyens mobilisés que des résultats obtenus, alors même que la loi Grenelle I fixait des objectifs très précis pour chacun des domaines.

La mise en place par le Commissariat général au développement durable d'un tableau de bord permettant de suivre ces objectifs et, le cas échéant, les objectifs intermédiaires, est un signe annonciateur d'améliorations sur ce point, comme le souligne le Premier ministre dans sa réponse. Je ne doute pas que vous serez attentifs à ce que ce tableau de bord soit effectivement diffusé dans les prochains rapports annuels au Parlement.

Par ailleurs, les données financières qui figurent dans ces rapports sont insuffisamment détaillées et leur concordance exacte avec les documents budgétaires ne peut être établie. Elles sont en outre incomplètes. Ainsi, elles ne tenaient compte ni des crédits consacrés au Grenelle de l'environnement par le ministère de l'agriculture, ni des nombreux postes – plus d'un millier – qui ont été reconvertis dans le cadre du Grenelle.

En définitive, la Cour considère que l'information livrée au Parlement pourrait donner une image plus fidèle des moyens mis en oeuvre et rendre davantage encore compte des résultats obtenus. Cela suppose la diffusion du tableau de bord que je mentionnais, ainsi que de données financières exhaustives.

La Cour a ensuite analysé les premiers résultats du Grenelle qui font apparaître un bilan encourageant, mais contrasté : c'est son deuxième constat.

Le Grenelle a permis de nombreuses avancées grâce à la mobilisation des administrations et de la société civile, à la mise en place d'outils fiscaux puissants – parfois trop, j'y reviendrai –, grâce aussi à la pression des institutions européennes.

Les résultats intermédiaires les plus positifs concernent les secteurs du bâtiment, des énergies renouvelables et la politique de l'eau. En effet, dans le secteur du bâtiment, la nouvelle réglementation thermique permettra d'atteindre les objectifs intermédiaires concernant les constructions neuves.

Pour l'immobilier ancien, le crédit d'impôt et l'éco-prêt à taux zéro ont déjà permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre théoriques du secteur résidentiel de près de 7,5 % en deux ans. Cependant, malgré leur coût élevé – 1,8 milliard d'euro –, ces deux leviers ne devraient pas suffire pour atteindre l'objectif de réduction de 38 % des consommations d'énergie du parc résidentiel en 2020.

Concernant les énergies renouvelables, la production s'est fortement développée. Ainsi, la part d'énergies renouvelables dans la consommation est passée de 11,3 % en 2008 à 12,9 % en 2010. Les objectifs intermédiaires fixés pour 2012 devraient être atteints. La production d'énergies renouvelables est financée par le consommateur, qui verra sa facture d'électricité s'alourdir en moyenne de 90 euros en 2020, soit de 11 %, si les objectifs fixés sont atteints.

Mais, à l'inverse, on observe que les résultats sont décevants dans des domaines qui ont fait l'objet d'un suivi insuffisant. Ils appellent des arbitrages de la part des pouvoirs publics. J'insisterai sur deux secteurs : l'agriculture et les transports ferroviaires.

Les deux engagements nouveaux issus du Grenelle en matière agricole concernent le développement de l'agriculture biologique et la réduction de la dépendance énergétique des exploitations agricoles. Ces deux objectifs ne pourront pas être atteints parce que le niveau de financement initialement prévu n'a pas été assuré.

Le constat est paradoxal, car les sommes en jeu représentent une faible part des aides à visée agro-environnementale qui ont, dans leur ensemble, augmenté. L'État, qui participe à hauteur de 40 % à ces aides, a tiré parti de l'augmentation du financement européen pour réduire sa contribution. Si ces financements avaient pu être réorientés, ils auraient pu contribuer à l'atteinte des objectifs ambitieux fixés par le Grenelle.

En matière de transports ferroviaires, le Grenelle avait fixé un objectif de progression de 25 % de la part modale du fret non routier en 2012 par rapport à 2007. Malheureusement, le résultat constaté a été inverse, la part du fret routier ne cessant de progresser. Alors que le Gouvernement a lancé un engagement national en faveur du fret ferroviaire, certaines décisions prises ont, en réalité, contribué à maintenir et même à améliorer la compétitivité du fret routier et donc sa part dans l'ensemble.

Outre le retard de mise en oeuvre de l'éco-redevance poids lourds, sur laquelle je reviendrai, et l'allégement de la taxe à l'essieu en 2008, la Cour relève, par exemple, l'autorisation de la circulation des poids lourds de quarante-quatre tonnes en janvier 2011, qui devrait avoir pour effet une baisse de 1,8 % du trafic fluvial et de 2,5 % du trafic ferroviaire.

Ces résultats décevants ont conduit la Cour à approfondir son analyse sur ces questions. Ainsi, un rapport sur le sujet des biocarburants sera rendu public mardi prochain. Par ailleurs, la question des autoroutes ferroviaires devrait figurer parmi les sujets du prochain rapport public annuel qui sera remis au Président de la République et à la représentation nationale dans les premiers jours de février.

Pour achever ce rapide tour d'horizon des premiers résultats du Grenelle, la Cour s'est penchée sur l'ambitieux programme de développement des lignes ferroviaires à grande vitesse. Les ressources actuellement prévues, en y incluant les recettes issues de la future éco-redevance poids lourds, représentent 2 milliards d'euros par an. Compte tenu des premiers échéanciers de financements disponibles pour les trois premiers projets sur lesquels l'État s'est engagé, il apparaît que les ressources de l'État seront très insuffisantes pour mener à bien l'ensemble des quatorze projets prévus, qui représentent 2 000 kilomètres de lignes nouvelles. Ce programme n'apparaît pas aujourd'hui financièrement soutenable.

Compte tenu de la situation actuelle des finances publiques, des besoins existants en matière d'entretien et de modernisation des lignes existantes, que la Cour avait signalés dès 2008 dans son rapport portant sur le réseau ferroviaire, le programme d'investissement devrait être adapté.

Les projets prévus, c'est-à-dire l'achèvement des différents tronçons des LGV Sud Europe Atlantique et Rhin-Rhône, la réalisation des LGV Montpellier-Perpignan, PACA, Lyon-Turin et l'interconnexion Sud Île-de-France, doivent chacun être réexaminés en fonction de leur utilité socio-économique et de leurs impacts environnementaux.

Le troisième constat de la Cour, c'est que les résultats contrastés que j'ai présentés ont été atteints avec des moyens budgétaires maîtrisés. Comme je l'ai indiqué, les documents de suivi du Grenelle ne présentent pas encore des données financières complètes et détaillées. C'est pourquoi la Cour a cherché, elle-même, à évaluer le coût net du Grenelle pour l'État sur ses trois premières années de mise en oeuvre, c'est-à-dire les années 2009 à 2011. Le budget triennal de l'État prévoyait, sur les trois années, de consacrer 4,3 milliards d'euros au Grenelle de l'environnement, auxquels il fallait ajouter 2,7 milliards d'euros de dépenses fiscales, soit un total de 7 milliards d'euros.

En réalité, les financements ont été moins importants que les 7 milliards d'euros prévus. Ils représentent tout de même, au total, 5,5 milliards d'euros et, si l'on en exclut les dépenses fiscales, 3,6 milliards d'euros, contre les 4,3 milliards initialement prévus. Ces 3,6 milliards de crédits peuvent se répartir en 2,2 milliards de fiscalité affectée à des nouveaux opérateurs, 930 millions de redéploiements de crédits existants et 430 millions seulement de crédits réellement nouveaux. Compte tenu de ce faible volume de crédits nouveaux, le financement du Grenelle n'a eu qu'un impact très limité sur la norme de progression de dépense de l'État. Il a, en effet, surtout été effectué par un recours important aux taxes affectées et aux dépenses fiscales.

Ces moyens ont le triple défaut d'être moins transparents, plus difficiles à maîtriser que les crédits budgétaires et de permettent de contourner la norme de dépense. La Cour l'avait déjà souligné à propos du même sujet du Grenelle dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010. J'ai aussi eu l'occasion d'insister sur ce sujet à l'occasion de la présentation du rapport de la Cour sur la loi organique relative aux lois de finances en novembre dernier. Cela dit, l'effort fait par le Gouvernement pour privilégier un financement par redéploiement budgétaire est bienvenu et cette démarche pourrait être poursuivie et étendue à d'autres politiques publiques. Je précise que ce coût n'intègre pas celui du bonus-malus pour les voitures neuves.

La Cour a calculé un coût net pour l'État du Grenelle de l'environnement en excluant les redéploiements de crédits, en prenant en compte le coût du bonus-malus automobile ainsi que les recettes nouvelles. Ce coût s'élève, pour les trois années considérées, à 5 milliards d'euros et il se décompose ainsi : 1,5 milliard de recettes nouvelles ; 6,5 milliards de dépenses, dont 2,1 milliards de dépenses supportées par les opérateurs de l'État, 2,1 milliards de dépenses fiscales, 1,8 milliard pour le malus automobile et 430 millions de crédits budgétaires.

Le Grenelle avait pour objectif de rendre la fiscalité plus environnementale, de la « verdir », en substituant à des impôts inefficaces du point de vue de l'environnement de nouveaux dispositifs plus vertueux, à coût constant.

Le quatrième constat de la Cour, c'est l'échec à ce stade de ce volet fiscal qui apparaît en deçà des ambitions initiales et financièrement déséquilibré en défaveur de l'État. Tel qu'il a été mis en oeuvre jusqu'ici, ce volet affiche un coût net pour les finances publiques. En effet, des mesures coûteuses ont été mises en oeuvre alors que les mesures assurant des recettes nouvelles tardent toujours à se concrétiser. Le bilan fait ainsi apparaître un coût de 2,5 milliards sur les trois années considérées.

Tout d'abord, toutes les dépenses fiscales prévues par le Grenelle ont été créées et elles se sont révélées coûteuses, alors qu'elles devaient être équilibrées. Tel est notamment le cas du bonus-malus automobile. Cette mesure, en dépit des ajustements annuels dont elle a fait l'objet, n'a jamais été équilibrée. Sur les trois années considérées, le bonus-malus automobile aura coûté près de 2 milliards d'euros, et son bilan environnemental est contesté.

Cette mesure repose en effet sur le seul objectif de diminution des rejets de gaz carbonique, qu'il remplit imparfaitement, sans prendre en compte les émissions d'autres polluants tels que le dioxyde d'azote, les particules fines ou les oxydes d'azote, qui sont nocifs pour la santé et dont la quantité présente dans l'air fait l'objet d'une réglementation européenne que notre pays peine à respecter.

D'un point de vue financier, l'absence de maîtrise de ce bonus-malus par les pouvoirs publics montre la difficulté d'assurer le bon équilibre économique des dépenses fiscales. C'est pourquoi la Cour souligne, en général, l'intérêt, dans la mise en oeuvre des politiques publiques, de recourir aux dépenses budgétaires ou à la création de taxes. C'est d'ailleurs la voie suivie par l'Allemagne en matière environnementale avec l'évolution de la taxe sur les automobiles et la création de la taxe sur l'énergie.

Par ailleurs, les deux principales taxes prévues par le Grenelle ne se sont pas encore concrétisées. Il s'agit, d'une part, de la contribution carbone dont l'adoption a été différée en raison des négociations en cours au niveau communautaire ; d'autre part, de l'éco-redevance poids lourds, qui a subi d'importants retards et qui devrait être recouvrée à partir de 2013 seulement. La Cour recommande de mettre rapidement en oeuvre les taxes prévues par le Grenelle afin d'équilibrer son volet fiscal. Elle recommande également la suppression des dépenses fiscales défavorables à l'environnement. En effet, notre système fiscal n'a pas été conçu pour atteindre des objectifs environnementaux, en particulier dans le secteur de l'énergie.

Le processus de réexamen de la fiscalité, prévu par le Grenelle, n'a pour le moment abouti qu'à la suppression de deux dépenses fiscales d'un montant limité de 300 millions d'euros. Il s'agit, d'une part, du dégrèvement de taxe professionnelle dont bénéficiaient les entreprises disposant de bateaux ou de véhicules routiers ; d'autre part, de la suppression de l'exonération de taxe intérieure sur la consommation des produits utilisés par le ministère de la défense. Une étude du Commissariat général au développement durable a pourtant identifié vingt-six niches fiscales défavorables à l'environnement et représentant 2,2 milliards d'euros.

La Cour relève, en outre, dans son référé l'inefficacité environnementale de dispositifs qui ne sont pas considérés comme des niches fiscales. Qu'il s'agisse des taux réduits de taxe intérieure sur la consommation – l'ancienne TIPP – dont bénéficient le gazole et le fioul domestique ou de la détaxation du kérosène pour les vols intérieurs, leur efficacité environnementale n'est pas démontrée.

En mars 2011, dans son rapport sur la comparaison des prélèvements obligatoires en France et en Allemagne, la Cour avait identifié comme une piste intéressante de convergence le réexamen des mesures fiscales défavorables à l'environnement. Une telle démarche pourrait permettre de dégager des marges de manoeuvre financières conséquentes – près de 20 milliards d'euros au maximum – et donc d'équilibrer le volet fiscal du Grenelle, en visant particulièrement la fiscalité des carburants.

Le Premier ministre, dans sa réponse, indique qu'il partage la plupart des constats de la Cour. Il s'engage également à améliorer le suivi du Grenelle et l'information du Parlement.

Vous le savez, seule la mesure des moyens et des résultats de cette politique publique peut permettre au législateur d'évaluer la pertinence et l'efficacité des différents dispositifs du Grenelle de l'environnement. De cette façon, le Gouvernement et le Parlement pourront préparer les adaptations et mettre en oeuvre les arbitrages nécessaires. C'est toute la logique de la LOLF. J'espère que ce référé y contribuera.