Intervention de Pierre Bourguignon

Nous avons travaillé sur un volet du chantier européen de réforme de la réglementation financière qui porte sur les normes prudentielles applicables aux banques. Notre travail vise à ce que les informations nécessaires sur des sujets aussi complexes puissent vous être présentées aussi clairement que possible. Ce rapport d'information ne clôt pas le sujet. Nous vous présentons un projet de conclusions en six points pour approfondir la réflexion tout en maintenant un haut niveau d'alerte.

L'objectif fondamental est de contribuer à restaurer la confiance dans le système bancaire européen. La Commission européenne a présenté le 20 juillet dernier deux propositions. Cet ensemble regroupe une initiative législative propre à l'Union européenne, consistant à intégrer de nouvelles dispositions relatives, notamment, aux moyens juridiques des superviseurs nationaux, et d'autre part, l'introduction de l'accord dit « Bâle III ».

La proposition de règlement aborde essentiellement la question des fonds propres dans le secteur bancaire, pour donner force de loi aux recommandations du Comité de Bâle, comité non gouvernemental qui rassemble les superviseurs bancaires de vingt-sept pays. Quant à la proposition de directive, elle aborde le rapprochement des législations sur les pouvoirs de sanction des superviseurs nationaux, le renforcement de la gouvernance d'entreprise dans les établissements de crédit, et des mesures contre le recours exclusif ou automatique des banques aux notations produites par les agences de notation, qui les a souvent conduit à négliger leurs propres obligations de diligence et de gestion interne des risques.

Au sein de ce dispositif complexe, ce sont les éléments directement liés à la mise en oeuvre de « Bâle III » qui ont retenu notre attention. Ces nouvelles règles soulèvent au moins deux problèmes majeurs, un enjeu interne qui est celui du financement de l'économie réelle, et une dimension externe qui est celle de l'application coordonnée de Bâle III par l'ensemble des partenaires du G20. Ces problèmes ne sont pas seulement liés à l'accord Bâle III lui-même, mais aux décisions qui ont déjà été prises en Europe pour accélérer le calendrier de son entrée en vigueur. Nous ne vous proposons pas, à ce stade, d'approuver ou de rejeter ces deux textes, mais de prendre la mesure de la complexité technique du dispositif et des problèmes majeurs qu'ils soulèvent.

Le « Comité de Bâle sur le contrôle bancaire » réunit les superviseurs nationaux des banques de vingt-sept pays, dont les membres du G20. Il élabore des recommandations qui n'ont pas force de loi. Elles doivent, pour devenir contraignantes, être traduites en mesures législatives et réglementaires dans chaque pays. C'est pour cette raison que, dans l'Union européenne, « Bâle I », puis « Bâle II », ont été intégrés dans le droit positif par des directives. Elles deviennent ainsi applicables non seulement dans les neuf pays européens dont les superviseurs siègent au Comité, mais dans l'ensemble de l'Union.

Le premier accord de Bâle a été élaboré en 1988, pour proposer un système de mesure des capitaux pour les banques, et une exigence d'adéquation du capital. En juin 2004, à l'issue de onze années de négociations, un dispositif plus vaste, « Bâle II », a été présenté. Il comportait des ratios de fonds propres, des règles de surveillance, et des obligations de transparence. Bâle II a été introduit dans le droit européen par deux directives de 2006. Ces directives sont entrées en vigueur au 1er janvier 2008, donc six mois après le déclenchement de la crise financière. Celle-ci a amené le Comité de Bâle à élaborer en 2009, dans l'urgence et à la demande du G20, « Bâle III ».

L'exigence d'adéquation du capital – ou exigence minimum de fonds propres - est le montant de capital qu'un établissement de crédit est obligé de détenir par rapport au montant de ses actifs pour pouvoir faire face à des pertes non liées au déroulement normal de ses activités. Plus une banque détient de fonds propres, plus elle devrait être à même de supporter des pertes avant de faire défaut. Le ratio est calculé comme un pourcentage des actifs pondérés en fonction des risques. Plus un établissement détient d'actifs risqués, plus l'exigence qui lui sera appliquée sera élevée.

Sous le régime de Bâle II, les fonds propres étaient classés en trois catégories – Tier 1, Tier 2 et Tier 3 -, selon leur niveau de qualité. Le Tier 1 est la partie du capital qui permet à une banque de poursuivre ses activités et d'empêcher son insolvabilité. Bâle III a créé une sous-catégorie, le « noyau dur » du Tier 1, appelé « CET 1 », de la qualité la plus haute : ce sont les participations des actionnaires.

Avec Bâle III, le ratio de fonds propres, qui est la somme du Tier 1 et du Tier 2, demeure fixé à 8 % comme dans Bâle II, mais sa composition change. Le Tier 1 passe de 4 % à 6 % des actifs, et à l'intérieur de ce Tier 1, le « noyau dur » (CET 1) passe de 2,5 % à 4,5 % des actifs. De plus, les critères de définition de chaque composante deviennent plus exigeants.

Bâle III ne se contente pas de modifier la composition du ratio de 8 %. L'accord crée aussi deux nouveaux « coussins » ou « réserves » de capital, un « coussin de conservation » et un « coussin contra cyclique ». Le premier a pour objectif de prévenir toute situation dans laquelle l'argent des contribuables serait mis à contribution pour résoudre une crise bancaire. Le second est à alimenter en période de conjoncture favorable, et à utiliser en période de ralentissement.

Deuxième élément chiffré de Bâle III : les ratios de liquidité. C'est une nouveauté par rapport à Bâle II, et l'une des plus controversés. Ils doivent être introduits à l'issue d'une période d'expérimentation, et serviront à mesurer la capacité de résistance des banques à un choc de liquidité majeur.

Enfin, Bâle III introduit un ratio pour limiter l'effet de levier, qui doit également être expérimenté avant de devenir obligatoire.

Bâle III comporte un calendrier de mise en oeuvre progressive qui s'étend jusqu'en 2019. Mais l'idée d'une période de transition assez longue semble désormais abandonnée, en ce qui concerne les ratios de fonds propres du moins. Le contexte économique et financier a continué d'évoluer profondément, non seulement depuis la présentation de Bâle III fin 2010, mais aussi depuis la présentation par la Commission européenne de ses deux propositions en juillet dernier. Sous la pression des marchés, certains Etats ont décidé d'accélérer la mise en oeuvre des nouveaux ratios de fonds propres, et le 26 octobre dernier ce sont les chefs d'Etat et de gouvernement des vingt-sept Etats de l'Union qui ont décidé d'exiger des banques européennes qu'elles atteignent d'ici le 30 juin 2012 un ratio de fonds propres de 9 %. Or ce calendrier accéléré rend très préoccupant les risques de contraction des crédits à l'économie. On sait que les banques françaises se sont engagées à faire évoluer leurs crédits aux PME en ligne avec la croissance du PIB, mais qu'en sera-t-il réellement, et qu'en sera-t-il pour les prêts aux autres entreprises ?