Intervention de Serge Mostura

Je commencerai par revenir sur les objectifs qui ont sous-tendu la création du Centre de crise. Je présenterai ensuite un rapide bilan d'activité de la structure autour de quatre thèmes : les grandes crises de l'année 2011, les situations individuelles – il s'agit essentiellement des affaires otages –, le travail d'information et de prévention du Centre, et, enfin, le volet humanitaire de notre action.

L'objectif général qui a présidé à la création du Centre de crise était celui de la professionnalisation. Cette structure n'est pas sans antécédent : on fait de la gestion de crise depuis longtemps mais cela passait par l'intermédiaire de cellules de crise. En regroupant au sein d'une même structure toutes les personnes s'occupant de la crise, l'idée était que des habitudes allaient se créer, habitudes desquelles se dégageraient des méthodes puis des procédures et des règles. C'est ainsi qu'on atteint l'objectif de professionnalisation, avec un centre permanent par opposition à des cellules de crise ponctuelles. Le Centre utilise toujours des cellules de crise, mais c'est lui qui les met en place et qui les contrôle avec ses propres procédures.

Le Centre de crise a trois grandes missions. Il est tout d'abord l'instrument de gestion de crise du Quai d'Orsay. Cette mission est modeste mais utile car elle a amélioré la lisibilité de la gestion des crises et son efficacité. Cela consiste par exemple à organiser des réunions interministérielles, le mandat du Centre étant interministériel, et à rédiger des synthèses à partir d'éléments venus de différents services. C'est ensuite veiller à la bonne exécution des décisions prises lors de ces réunions. Depuis la rentrée, nous avons ainsi organisé vingt et une réunions interministérielles de crise dont huit portant uniquement sur la Syrie. Ces réunions permettent d'échanger des informations et, surtout, de préparer des plans et, le cas échéant, de prendre des décisions.

Nous avons par ailleurs deux missions de spécialité dans le registre des crises de toutes natures. Nous avons la charge de la sécurité des Français à l'étranger : les Français résidant qui sont entre 1,5 et 2 millions, et les Français de passage pour raisons touristiques, professionnelles ou autres dont le nombre s'élève, chaque année, à environ 14 millions.

Nous avons enfin la responsabilité de la gestion des crises humanitaires : nous sommes le service d'action humanitaire du Quai d'Orsay.

La structure elle-même est une direction, rattachée directement au ministre pour des raisons opérationnelles. Elle compte cinquante-six agents et est organisée en deux sous-directions : le Centre de situation et les Opérations d'urgence. La première fait de la veille vingt-quatre heures sur vingt-quatre ainsi que de l'analyse et de la planification pour préparer les réponses aux crises. La seconde traite les affaires de disparition et d'otages, et, d'autre part, met en place et conduit, si nécessaire, les missions d'urgence à l'étranger et les cellules de crise à Paris. Il y a enfin une petite cellule administrative et logistique car nous gérons des stocks, notamment à des fins humanitaires – tentes et matériels humanitaires divers. Nous avons également un très gros travail en matière d'affrètement d'avions chaque fois qu'il nous faut transporter des Français ou acheminer une aide.

J'en viens au bilan de l'activité 2011. Un mot d'abord sur les grandes crises de l'année 2011 : la séquence des printemps arabes, qui n'est pas achevée, la Côte d'Ivoire, le Japon, la Corne de l'Afrique dans le domaine humanitaire. Du point de vue du Centre, ces crises ont deux caractéristiques. Premièrement, elles sont complexes, c'est-à-dire qu'elles mélangent plusieurs aspects : politique, militaire, consulaire – à savoir intéressant la sécurité des Français et des ressortissants européens –, humanitaire. Dans le cas du Japon, nous sommes même allés plus loin puisque nous avons piloté une opération de sécurité civile, envoyé une aide humanitaire mais également coordonné l'envoi d'une assistance technique dans le domaine nucléaire. Le Centre a en effet vocation à organiser ce type de coordination qui n'était pas assurée jusqu'à présent.

Soulignons-le, l'action du Centre de crise fait partie intégrante de l'action diplomatique de la France et du ministère des affaires étrangères. Je ne prendrai qu'un seul exemple, celui de la Libye : dès avant le début des opérations, nous avons évacué des Français, mené les opérations d'assistance humanitaire en Tunisie et à Benghazi, pendant les bombardements. Notre première mission humanitaire a été l'occasion de prendre contact avec le CNT, nouvellement constitué. Et comme cela s'est très bien passé, nous avons ensuite envoyé un représentant à Benghazi. L'équipe humanitaire comprenait des agents de la santé, de la sécurité civile, des affaires étrangères, incluant notamment un diplomate chargé du contact avec les nouvelles autorités libyennes. Notre action s'est poursuivie après l'arrêt des combats, dans la phase dite de post-crise. Elle vise par exemple à renforcer les capacités des hôpitaux libyens, qui ont été très durement éprouvés pendant la guerre et qui n'ont quasiment plus de personnels aujourd'hui. Ce matin encore, nous avons décidé de faire venir en France treize blessés libyens pour des soins post-opératoires.

Deuxième grande caractéristique : ces crises ont donné lieu à des évacuations ou des rapatriements collectifs, le rapatriement visant à ramener des gens dans leur pays d'origine – le cas échéant, mais pas nécessairement, la France –, tandis que l'évacuation, comme cela s'est déroulé à Abidjan avec la force Licorne, consiste à mettre des Français en sécurité dans des pays périphériques. Cette année, nous avons transporté par des moyens d'État 7 500 personnes, dont 3 300 Français et 4 200 étrangers. S'agissant de ces derniers, je signale un bloc de 2 500 Égyptiens fuyant la Libye, que nous avons rapatriés, à la demande des autorités égyptiennes, de Djerba au Caire.

Le sujet actuel, en matière de grandes crises politiques, c'est la Syrie. Comme vous le savez, nous sommes en train de rétracter notre dispositif. Il avait d'ores et déjà été diminué de façon substantielle au début de l'été. Aujourd'hui, nous le divisons par deux : l'ambassade ne comprendra plus qu'une vingtaine de personnels dans les jours à venir et nous fermons plusieurs de nos implantations, tout le dispositif culturel, nos implantations consulaires en province – Alep, Lattaquié, etc. La situation n'est pas facile. Un peu moins de 3 000 Français se trouvent actuellement en Syrie : il s'agit à 93 % de binationaux voire de trinationaux, beaucoup étant franco-syro-libanais qui n'envisagent pas, même en cas de crise ouverte, de quitter le pays. Cela étant, nous leur demandons, de façon itérative, de quitter la Syrie, puisqu'ils le peuvent encore, par voie aérienne – trois vols Air France desservent par exemple Damas aujourd'hui.

Quelques remarques à présent sur ce que nous appelons les situations individuelles. Nous observons tout d'abord une fragilisation des touristes à l'étranger ; elle est liée à la baisse relative du coût du transport aérien. On voit ainsi partir pour des destinations lointaines et parfois peu sûres des personnes âgées, des personnes souffrant de troubles mentaux légers n'impliquant pas des mises sous tutelle ou curatelle, qui vont se trouver exposées à des sollicitations ou des situations tout à fait inhabituelles pour elles. Depuis le 1er janvier, nous avons été saisis de 180 signalements de disparition inquiétante à l'étranger. Dans leur immense majorité, ces cas se résolvent de façon positive en une semaine, quinze jours au grand maximum – cela nécessite cependant un énorme travail d'investigation. Quarante de ces affaires font l'objet de suites judiciaires : cela signifie qu'une enquête pour disparition inquiétante a été ouverte en France par un juge. Enfin, une demi-douzaine de cas s'est soldée, malheureusement, par des morts violentes. Je rappellerai l'assassinat de deux jeunes françaises en Argentine, d'une jeune femme en Malaisie, et le cas préoccupant d'un couple de retraités qui a disparu au Costa Rica depuis plus de deux mois.

Pour nous, l'année 2011, c'est très clairement le retour du terrorisme violent et l'augmentation du nombre des prises d'otages. L'attentat de Marrakech a ainsi fait huit morts. Nous avons organisé la cérémonie d'accueil des corps en France pour la présidence de la République. Et nous sommes, aujourd'hui encore, aux côtés des familles, que nous avons aidées à suivre le procès qui s'est déroulé à Marrakech en mettant à leur disposition plus de 300 billets d'avions. Vous le voyez, le travail du Centre va au-delà de la crise. Le suivi peut d'ailleurs se dérouler sur un temps parfois très long : nous travaillons ainsi encore sur le crash du vol AF 447 Rio-Paris. Aujourd'hui, les opérations de repêchage des corps sont terminées mais de nombreuses questions restent posées. Nous nous efforçons d'y répondre – un ambassadeur auprès des familles a même été nommé.

Je rappellerai l'affaire tragique de Niamey : les deux jeunes Français enlevés par AQMI au début de l'année ont malheureusement été tués dans les combats menés pour tenter de les libérer. Vous avez sans doute en tête l'enlèvement récent de Marie Dedieu, cette femme tétraplégique que des pirates somaliens sont venus capturer dans sa maison de Lamu, sur la côte du Kenya. Quelque dix jours auparavant, le Tribal Kat, un voilier navigant dans les eaux du Yémen avec à son bord un couple de Français avait été arraisonné par des pirates. L'homme a été tué pendant l'assaut. Mais, grâce au dispositif Atalante, nous avons réussi à intercepter les pirates qui tentaient de rejoindre la Somalie avec la femme.

Toutes ces affaires, qui ont occupé la une des médias, sont représentatives du climat de violence de l'année 2011. Hier encore, une jeune Française a été enlevée au Yémen : alors qu'elle organisait une distribution de nourriture dans le sud du pays pour le compte du CICR, elle a été retenue par une tribu locale qui souhaite obtenir la libération d'un fils de cheik accusé d'avoir intercepté un camion qui livrait du gaz dans la région. À ce stade et compte tenu des informations dont nous disposons, il ne s'agit pas d'un enlèvement à caractère politique. Cela étant, nous comptabilisons les Français détenus contre leur gré en dehors de toute procédure administrative et judiciaire.

Cette année, nous avons donc dénombré dix-neuf enlèvements dans le cadre de quatorze affaires, plusieurs Français pouvant être enlevés simultanément. Le bilan est le suivant : six Français sont décédés, trois ont été relâchés contre des rançons payées par les familles, en Haïti et en Amérique centrale où s'est développée la pratique de l'enlèvement exprès à caractère quasiment commercial. Enfin, neuf Français ont été libérés ou ont pu échapper à leurs ravisseurs. Aujourd'hui, six Français sont encore détenus en otage : la jeune femme au Yémen, un agent des services en Somalie et quatre au Sahel.

J'en arrive au troisième thème d'activité du Centre de crise, l'information et la prévention. Si ces actions sont moins visibles, elles consomment beaucoup de temps au quotidien. Nous maintenons ainsi 169 plans de sécurité complets, qui permettent de réagir en cas de crise à l'étranger. Certains pays font l'objet de plans simplifiés, tels les États-Unis ou de nombreux pays européens où nous nous appuyons sur les autorités locales.

Je m'attarderai sur deux sujets. Tout d'abord, sur le site informatique relevant du Centre de crise, Conseils aux voyageurs, qui a été consulté plus de six millions de fois en un an. C'est un des sites les plus consultés de l'administration française. Nous maintenons 188 fiches géographiques, par pays ou groupes de pays, et vingt et une fiches thématiques sur des points très divers – santé, risques liés à la circulation… Le site bénéficie d'environ 1 000 actualisations par an. Je le souligne car, dans la logique de professionnalisation mentionnée au début de mon propos, nous avons accompli un pas important cet été : ce site a en effet été qualifié ISO 9001 par l'AFNOR. C'est une des toutes premières fois qu'un site d'une administration centrale de l'État reçoit un label de qualité. C'est important pour les agences de voyages avec lesquelles nous travaillons et qui, elles-mêmes, ont souvent des normes de qualité, et parce que, compte tenu de la judiciarisation des moeurs, il n'est pas exclu qu'un jour des recours soient déposés sur la base de conseils que nous avons donnés, que nous aurions omis de donner ou qui auraient été mal donnés. Il importe donc de montrer qu'il y a une vraie garantie de sérieux dans l'élaboration de ces conseils.

L'autre point sur lequel je souhaite m'arrêter concerne le Sahel. De façon très générale, nous avons entrepris un gros travail de sensibilisation auprès de tous ceux qui résident dans cette région ou qui s'y rendent, à un titre ou à un autre : les touristes, les associations, les ONG… S'agissant des entreprises, vingt-cinq travaillent actuellement dans les trois pays du Sahel, dont seize en zone orange, soit en zone à risques, et neuf en zone rouge, soit en zone à risques absolus où nous déconseillons formellement à quiconque de se rendre. Ces neuf entreprises sont autorisées à travailler en zone rouge sur la base d'un plan de sécurité qu'elles ont présenté au Centre de crise, qui a donné son accord, une fois recueilli l'avis de toutes les administrations intéressées. La première et principale entreprise concernée par ce dispositif est AREVA. L'examen du plan de sécurité d'AREVA, le plan Milan, a duré six mois avec des missions sur place.

J'en viens enfin au volet humanitaire des travaux du Centre de crise. Nous procédons à des interventions directes, fréquentes mais sous la ligne de visibilité des médias. S'agissant ainsi des tremblements de terre dans la province de Van, en Turquie, nous avons répondu à la sollicitation des autorités turques en envoyant à chaque fois 300 tentes aux standards ONU, qui permettent d'héberger chacune une quinzaine de personnes. Notre action est limitée en volume mais elle est très rapide.

Un mot sur le budget de l'action humanitaire française. Le budget du fonds humanitaire d'urgence que gère le Centre de crise est de 8,5 millions. Or cette année, nous avons dépensé 34,5 millions dont 25 millions pour la seule corne de l'Afrique. Vous l'aurez compris, nous avons des ouvertures de crédits complémentaires en cours d'année pour répondre aux grandes crises. Cette situation n'est toutefois pas complètement satisfaisante car elle empêche toute prévision. Cela étant, quand le besoin est là, nous savons trouver les crédits pour y répondre.

Les crédits humanitaires de la France représentent environ 1 % de l'aide publique au développement, soit 85 millions d'euros. Le Centre souhaite y voir un peu plus clair l'an prochain. Pour les États-Unis ou le Royaume-Uni, l'aide humanitaire est un pourcentage de l'aide publique au développement. En France, la logique est résultative : à la fin de l'année, on compte ce qu'on a donné pour une action humanitaire et on le ramène au montant de l'APD. Comme les points de vue peuvent être divergents en matière d'humanitaire ou de crédits d'urgence, le résultat est un peu instable. Selon les critères retenus aujourd'hui, on est entre 74 et 85 millions. Nous allons nous efforcer d'avoir une meilleure appréhension de la situation.

Nous avons enfin une mission « doctrinale ». À ce titre, je signale que la semaine dernière, nous avons organisé une conférence nationale humanitaire qui a rassemblé toutes les grandes ONG humanitaires françaises, avec 271 participants. La conférence a été ouverte par M. de Raincourt, fermée par M. Juppé et nous avons entendu, entre autres, Mme Georgieva, la commissaire européenne aux affaires humanitaires et à la réponse aux crises. Le ministre a souhaité que nous nous engagions dans la rédaction d'un document de stratégie humanitaire français qui serait préparé avec les organisations non gouvernementales. En 2007, les chefs d'État et de Gouvernement réunis à Bruxelles ont adopté un document dénommé Consensus humanitaire européen. C'est un recueil de principes et de modalités s'imposant aux Vingt-sept. Ce consensus prévoit notamment que chaque État membre de l'Union européenne doit, dans un délai de trois ou quatre ans, présenter une stratégie nationale. M. Juppé souhaite que la stratégie française soit élaborée non pas simplement par l'administration mais en collaboration avec les ONG, les collectivités territoriales, et tous ceux qui s'intéressent à l'action humanitaire de la France. Nous devrions rendre ce document au printemps.

Je conclurai en soulignant que l'efficacité du Centre est d'ores et déjà reconnue, comme en atteste le relevé d'observations provisoires de la Cour des comptes. Cette structure, qui n'a que trois ans et demi, a cependant besoin de consolidation. C'est le cas s'agissant notamment du statut du personnel. Les agents du Centre de crise travaillent beaucoup : le pointage horaire fait apparaître qu'en période de croisière, l'agent ordinaire travaille entre quarante et cinquante heures par semaine et qu'en période de crise, il dépasse facilement les quatre-vingt-dix heures. Nous préparons donc un décret dérogatoire qui portera l'obligation de service hebdomadaire de travail à un maximum de soixante-cinq heures et qui prévoira une rémunération correspondante. Pour l'instant, nous ne bénéficions que des primes générales du Quai d'Orsay, à des taux certes majorés aussi souvent que possible mais qui ne rémunèrent pas les heures supplémentaires effectuées par les agents du Centre.

L'effort de consolidation doit également porter sur le volet européen. La France est très favorable à l'idée d'une responsabilité consulaire au sens large des États membres vis-à-vis de l'ensemble des ressortissants européens. Il y a quelques années, nous avions mis en place avec les Britanniques le concept d'État pilote : en cas d'évacuation, c'est l'État le mieux représenté dans le pays concerné qui doit gérer la sécurité de l'ensemble des ressortissants européens. Aujourd'hui, la France est État pilote dans douze des vingt-huit pays soumis à ce régime ; nous jouons ce rôle dans des pays importants, où de nombreux ressortissants européens sont installés, tel le Maroc, et non pas seulement dans des pays qui comptent peu de ressortissants européens.

L'Europe avance : une directive sur la protection consulaire est en préparation. Elle vise à asseoir juridiquement les obligations résultant du traité de Lisbonne et notamment celle faite désormais aux ambassades des pays européens à l'étranger de traiter, comme leurs propres nationaux, les ressortissants des autres États européens présents dans le pays mais qui n'auraient pas d'ambassade ou de consulat. Nous soutenons la démarche sur le principe mais il ne faut pas se cacher qu'il y aura des difficultés au quotidien. Notre réseau diplomatique étant sous tension, inclure des centaines ou des milliers de personnes supplémentaires dans nos plans de sécurité représente un effort très considérable. Nous réfléchissons donc à l'idée de donner un rôle plus important aux représentations de l'Union européenne dans le domaine consulaire. Mais cela n'est pas facile du fait de l'opposition de certains États et notamment du Royaume-Uni.