Intervention de Jean-Michel Clément

Nous sommes en vérité face à une technique d'habillage budgétaire. Le PPP permet de transformer un investissement en dépenses de fonctionnement, étalé sur des années. « Joyeuse mais naïve argutie pour se débarrasser des critères européens limitant les déficits budgétaires. »

En effet, la relance des PPP sous la forme des contrats de partenariat intervient dans un contexte de contraintes qui pèsent sur les finances publiques et où les administrations publiques ne veulent ou ne peuvent plus augmenter les impôts. Obligation est faite aux gouvernements signataires du traité de Maastricht de ne pas s'endetter au-delà de 60 % du PIB. Les finances de la France sont observées à Bruxelles et le besoin en financement des infrastructures publiques peut faire apparaître le PPP comme la solution miracle pour cacher cette dette qu'on ne saurait plus voir.

Ce texte pose aussi la question de la puissance publique et de l'indépendance des choix publics dès lors qu'un risque de recours massif au PPP existe. Le champ de la concession devient de plus en plus large.

L'objet du dialogue compétitif ne se limite pas à la réalisation d'un produit, mais également à la définition d'une véritable stratégie publique. Ainsi, le bien public risque d'être largement déterminé par l'opérateur privé et la prise en compte des attentes des citoyens, absente de ses préoccupations, minorée. À terme, la puissance publique risque d'être cantonnée à un rôle de gestionnaire, au même titre que d'autres, amené éventuellement à être mis en concurrence.

Le PPP n'est pas sans présenter des risques, en particulier pour les collectivités territoriales. Face au désengagement de l'État et aux transferts de compétences insuffisamment compensés, un recours au contrat de partenariat mal étudié peut les fragiliser encore plus. En effet, elles risquent de s'endetter sur une durée excessive et sans réelle visibilité, sur vingt-cinq ou trente-cinq ans, obérant ainsi l'avenir et laissant aux générations futures le soin de payer la facture. Les collectivités devront aussi s'interroger sur les domaines pour lesquels elles choisissent de conserver ou non la gestion.

En fait, la réalisation de contrats de partenariat peut donner l'illusion à l'État de rester maître du jeu, alors qu'en réalité la puissance publique vit un peu plus à crédit. Pour les collectivités territoriales, c'est la même chose ; la réalisation de projets en contrats de partenariat risque de n'être qu'une illusion d'avoir les moyens de faire ce que budgétairement elles ne peuvent plus assumer.

Le recours au préfinancement des investissements publics par le privé n'est pas conforme aux intérêts financiers de la collectivité publique. La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes le rappellent régulièrement. En outre, le contrat de partenariat ne permet aucune réversibilité parce que la collectivité va s'engager sur une trop longue durée, jusqu'à ce que les investissements financés par les partenaires privés soient amortis ! Je doute que le contrat de partenariat soit moins coûteux que la délégation de service public ou la régie. Mais le problème le plus grave est, selon moi, celui de la sécurité juridique et économique. L'urgence n'a pas sa place dans la mise en oeuvre d'un tel texte.

Je crains que nombre de contrats de PPP ne s'avèrent plus ou moins léonins ; s'il est facile de définir l'équipement à créer aujourd'hui, il est impossible de déterminer quels seront les besoins de maintenance, d'adaptation, de transformation qui seront nécessaires dans quinze ou vingt ans. Il est impossible d'affirmer aujourd'hui ce que jugeront les tribunaux lorsque les entreprises qui auront conclu un contrat de partenariat peu rentable demanderont dans dix ans sa rupture. En Grande-Bretagne, la moitié des PFI font aujourd'hui l'objet de contentieux au désavantage de l'État. Il ne faut pas minimiser le risque pour l'État de se voir actionné en responsabilité par des collectivités locales engagées dans un PPP pour la construction d'un tribunal supprimé par l'État lui-même !

La question de l'exploitation et des prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée est également essentielle dès lors que la collectivité va s'engager sur le long terme. Comment engager dans le long terme ce qui ressort de missions de service public aujourd'hui, alors même que l'on sait que celles-ci sont forcément évolutives et différenciées selon les territoires ? À n'en pas douter, des contentieux naîtront du fait de l'imprécision du texte, de la complexité à élaborer les contrats de partenariats, de la durée même de ceux-ci. Et si le partenaire privé ne s'y retrouve pas au terme de la construction de l'équipement public, il trouvera les moyens de s'y retrouver dans l'exploitation future.

À cet effet, il eût été utile de se pencher sur les expériences étrangères, sur les incidences budgétaires pour les collectivités locales, confrontées à un glissement de dépenses d'investissement sur le budget de fonctionnement, sur les ruptures anticipées des contrats en raison de l'obsolescence des ouvrages. Le temps nous a manqué pour y répondre !

D'autres problèmes existent.

Le problème de l'évaluation du coût est posé. Il est prévu qu'une évaluation préalable doit permettre d'affirmer si le recours au PPP est plus avantageux financièrement pour la collectivité que les marchés ou les délégations de service public classiques. Mais cet avantage économique est indémontrable, car il y a trop de variables imprévisibles sur dix, vingt, trente ou quarante ans. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, fait une mise en garde lorsque qu'il déclare que l'on peut craindre que le coût du recours au PPP soit en réalité plus élevé pour la collectivité. Après, il sera trop tard.

Deuxième problème : la concurrence ne jouera plus. Cette loi appauvrit considérablement la concurrence et réduit, dans les faits, l'accès à la commande publique des PME, des entreprises de second oeuvre, des artisans du bâtiment et des architectes. La grande entreprise choisie, dont l'échantillon est bien connu et dont on peut se demander si cette loi ne lui est pas destinée, décidera directement des sous-traitants auxquels elle fera appel. C'est pourquoi la généralisation des PPP sera lourde de conséquences pour l'ensemble des PME, des TPE et des artisans du bâtiment.

Qui peut raisonnablement s'engager aujourd'hui dans un PPP ? Au mieux, une PME « tous corps d'état » disposant d'un bureau d'études, de juristes et d'un service financier, dont l'effectif de 200 salariés environ lui permettrait dans le meilleur des cas de réaliser des projets allant jusqu'à vingt millions d'euros ; délais obligent. Que restera-t-il aux autres ? Nous n'avons pas pris le temps de mesurer les conséquences sur l'emploi de ces PME.

Enfin, pour les opérations d'une certaine taille, un concours d'architecture doit être organisé préalablement au recours à la procédure d'attribution d'un contrat de partenariat, afin de préserver la liberté de choix du maître d'ouvrage public sur les projets architecturaux et urbains.

Un autre problème va se poser, celui des compétences des services techniques des collectivités locales confrontés à l'élaboration de ce type de contrat, et il est à craindre que la MAPP ne soit rapidement débordée.