Intervention de Michel Diefenbacher

Le présent rapport est consacré au projet de budget général de l'Union européenne pour 2012. Le budget général est celui des institutions européennes : la Commission européenne, le Conseil, le Parlement européen, la Cour de justice et la Cour des comptes. J'aborderai successivement la procédure budgétaire – qui est cette année la deuxième application de la nouvelle procédure issue du traité de Lisbonne, le cadrage financier, les positions des institutions, les propositions de la Commission européenne, les positions des Etats membres, et les propositions de conclusions que je souhaite vous soumettre.

La procédure budgétaire européenne est très différente de la procédure budgétaire nationale. Elle met en jeu trois acteurs : la Commission européenne, le Conseil, et le Parlement européen. En vertu du traité de Lisbonne, la Commission établit le projet de budget, et doit en saisir le Conseil et le Parlement européen au plus tard le 1er septembre. Elle le fait en réalité au mois de mai.

Le Conseil adopte sa position sur le projet de budget et la transmet au Parlement européen au plus tard le 1er octobre. Mais le Parlement européen n'attend évidemment pas de connaître la position du Conseil pour commencer à travailler.

Si le Parlement européen amende le projet adopté par le Conseil, soit celui-ci accepte ces amendements et le budget est ainsi adopté, soit le Conseil rejette les amendements et un comité de conciliation est constitué.

Ce comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, ainsi que des représentants de la Commission européenne, a vingt-et-un jours pour statuer. Les représentants du Conseil au sein de ce comité votent à la majorité qualifiée. Les représentants du Parlement européen votent à la majorité simple. Si la conciliation échoue, la Commission européenne doit présenter un nouveau projet de budget, et la procédure recommence. Si la conciliation aboutit à un accord, le Conseil et le Parlement européen votent sur ce texte. Si le Parlement européen approuve ce texte de conciliation mais que le Conseil le rejette, le Parlement européen peut, en statuant à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, décider de confirmer l'ensemble ou une partie des amendements qu'il avait proposés avant la réunion du comité de conciliation, et le budget est définitivement adopté sur cette base.

La philosophie de ce système est la recherche du consensus, il s'agit de faire converger les positions, car cette convergence est indispensable pour que le budget soit adopté.

Le budget pour 2012 sera l'avant-dernier budget de la période couverte par les perspectives financières 2007-2013. Les perspectives financières pluriannuelles fixent un plafond global de dépenses année par année. Pour 2012, les crédits d'engagement sont ainsi plafonnés à 1,13 % de la richesse de l'Union, soit 148,196 milliards d'euros, en hausse de 4,2 % par rapport au plafond fixé pour 2011. Le plafond pour les crédits de paiement est de 141,36 milliards d'euros, soit 1,08 % du RNB européen, plafond supérieur de 5,9 % au plafond de 2011. Ces taux d'augmentation sont très supérieurs à ce qu'on peut constater dans les budgets des Etats, notamment d'Europe occidentale. Les perspectives financières en vigueur ont été conçues et adoptées avant la crise économique actuelle, et auraient été probablement différentes si elles avaient été adoptées pendant la crise. Les plafonds sont fixés en pourcentage du RNB et non pas par rapport à l'année précédente. Il s'agit d'un système pro cyclique, qui joue donc difficilement un rôle de relance. Le budget européen tel que prévu par les perspectives financières représente chaque année entre 140 et 150 milliards d'euros, ce qui n'est pas négligeable.

Le Parlement européen a fixé ses orientations pour le budget 2012 en séance plénière le 24 mars dernier. Il a exprimé sa volonté très claire que le budget soutienne la conjoncture, contribue à la relance économique par la dépense publique et permette de respecter les engagements pris dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Le Parlement européen est ainsi favorable à une politique dynamique de dépense publique.

La position du Conseil est diamétralement opposée, en raison d'une double préoccupation des Etats : le redressement de leurs propres comptes, qui les amène à attendre de l'Union européenne la même rigueur ; et le souci d'épargner leurs propres budgets, qui les rend regardants sur les dépenses proposées.

Les priorités du Conseil ont été définies le 15 février, mettant l'accent sur la nécessité d'une discipline budgétaire globale, considérant que le budget européen doit refléter les efforts d'assainissement budgétaire rigoureux des Etats membres. La position ainsi exprimée en février est conforme à la teneur de la lettre adressée le 18 décembre 2010 au président de la Commission européenne par les chefs d'Etat et de gouvernement de cinq pays – la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande – qui posait que le budget européen « ne peut s'exonérer des efforts considérables des Etats membres visant à maîtriser leurs dépenses publiques. Aussi les efforts entrepris en 2011 pour maîtriser la croissance de la dépense européenne doivent-ils être renforcés progressivement s'agissant des dernières années de l'actuel cadre pluriannuel et les crédits de paiement ne devraient pas augmenter davantage que l'inflation au cours de la période couverte par le prochain cadre financier pluriannuel ». Ces cinq Etats demandent ainsi une maîtrise des dépenses jusqu'à la clôture de la programmation actuelle et zéro augmentation en volume à partir de 2014.

La position de la Commission européenne, traditionnellement, est intermédiaire. Elle reste évidemment sous les plafonds fixés mais souhaite s'en rapprocher pour soutenir activement la conjoncture. Pour l'année 2012, le projet de budget présenté par la Commission prévoit 147,435 milliards d'euros en crédits d'engagement, un montant sensiblement inférieur au plafond mais en nette augmentation par rapport au budget 2011 (+ 3,7 %). Pour les crédits de paiement le montant proposé est de 132,739 milliards d'euros, en hausse de 4,9 %, ce qui est une croissance très supérieure à celle des budgets de la plupart des Etats européens.

Les dotations qui augmentent le plus sensiblement incluent celles consacrées à la recherche et à la cohésion. La progression proposée pour la politique agricole commune est beaucoup plus modeste. Les sept initiatives phare de la stratégie Europe 2020 sont mises en avant.

Face à ces propositions, quelles ont été les réactions des Etats membres ? Le Conseil a pris acte le 17 mai des propositions de la Commission, et a engagé les discussions, qui ont fait apparaître trois types de positions : celles des Etats qui considèrent que la Commission va trop loin dans ses propositions de dépenses (l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, les pays scandinaves, l'Autriche – les principaux « contributeurs nets »), celles des Etats qui soutenaient globalement le projet de la Commission, notamment les pays d'Europe de l'Est et l'Irlande, et les positions intermédiaires de pays comme l'Italie, qui est le troisième contributeur au budget de l'Union mais également un important bénéficiaire des fonds européens.

La position de la France était très claire dès le départ : « zéro volume », c'est-à-dire une hausse du budget analogue à la hausse des prix évaluée à 2 %. Elle avait sur ce point le soutien de l'Allemagne et du Royaume-Uni.

L'écart entre les propositions de la Commission européenne et celles des contributeurs nets était donc considérable. La présidence polonaise a élaboré plusieurs propositions successives de compromis, et c'est la quatrième de ces propositions qui a finalement été adoptée en comité budgétaire, c'est-à-dire par des représentants des ministères des Finances : une majorité qualifiée des Etats s'est prononcée pour une hausse des crédits de paiement de 2,02 % par rapport à 2011. Cet accord sera soumis au Conseil des ministres pour approbation le 22 juillet.

Dans la perspective de cette réunion du Conseil, il vous est proposé, mes chers collègues, d'adopter des propositions de conclusions qui expriment notre soutien au Gouvernement dans cette négociation, pour deux raisons :

Une raison logique : compte tenu des efforts importants qui sont demandés aux Etats membres aujourd'hui, il est difficile d'exonérer l'Union européenne d'efforts comparables. Les efforts sont dictés par la situation économique et financière et par les règles européennes elles-mêmes.

Et une raison politique : nous savons tous de quelles carences souffre l'image de l'Union européenne dans l'opinion publique. Si l'Union augmentait son budget de façon sensiblement supérieure à la progression des budgets nationaux, l'opinion aurait beaucoup de mal à le comprendre.

Les propositions de conclusions que je vous soumets n'entrent pas dans le détail des différentes rubriques du budget, mais évoquent une seule d'entre elles, la rubrique des dépenses administratives, car on connaît les efforts à faire notamment en France pour maîtriser les coûts de fonctionnement de l'administration.