Intervention de Pierre-Christophe Baguet

La proposition qui nous est soumise a pour objet de réformer la gouvernance de notre système coopératif de distribution de la presse vendue au numéro.

Cette réforme est l'aboutissement d'un long travail de concertation qui a été mené, depuis 2008 et les États généraux de la presse écrite, entre les pouvoirs publics et l'ensemble des acteurs de la profession. Il en résulte un texte équilibré et, surtout, consensuel. Ainsi, tous les acteurs – éditeurs, diffuseurs de presse et même Syndicat du Livre – adhèrent à cette proposition. Rare dans ce secteur, ce consensus est motivé par l'urgence de mener à bien la réforme et de prendre les mesures aptes à remettre à flots un système qui n'a guère évolué depuis la Libération.

Concurrence des nouveaux médias, désaffection pour le métier de kiosquier, réduction des budgets publicitaires depuis la crise, érosion du lectorat, etc. : la crise de la presse est non seulement conjoncturelle mais aussi structurelle. Presstalis, qui représente 80 % du marché, accuse cette année une perte de 20 millions d'euros. Les responsables du secteur le disent eux-mêmes, l'alternative est claire : moderniser le système dès maintenant pour préserver son organisation coopérative ou ne rien faire et le voir s'écrouler à brève échéance, la distribution de la presse devenant ainsi une activité de marché comme une autre tandis que l'on ira, comme dans certains pays, acheter ses journaux au supermarché.

Sorte d'exception française, la spécificité de notre système de distribution de la presse mérite vraiment d'être défendue.

À la Libération, le Gouvernement a nationalisé Hachette, qui détenait avant guerre un monopole dans la distribution des journaux et pouvait ainsi agir en censeur de fait. Pour refonder le système sur des bases démocratiques, garantissant à tout éditeur le droit d'être distribué sans discrimination d'orientation politique ou de tirage, la célèbre loi « Bichet » du 2 avril 1947 a affirmé le principe de la liberté de la distribution et a prévu, pour les éditeurs qui ne choisissent pas de distribuer eux-mêmes leurs publications, l'obligation d'adhérer à des coopératives de messagerie de presse pour assurer le transport de leurs titres à longue distance. C'est ce que l'on appelle le « niveau 1 » de la distribution. Les grossistes locaux – les dépositaires – constituent le « niveau 2 » et les 30 000 points de vente existants – les diffuseurs – le « niveau 3 ». La loi garantit le droit pour tout titre d'être distribué, en soumettant toute la chaîne de la distribution à une stricte obligation de neutralité.

Ces principes fondamentaux sont toujours valables et font partie de notre vie démocratique, notamment pour ce qui concerne la presse d'information politique et générale.

Pour veiller à leur mise en oeuvre et exercer un contrôle sur le caractère coopératif et sur l'équilibre financier des messageries, la loi « Bichet » a institué un Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP). De l'avis général, il ne s'est investi qu'assez tardivement dans la régulation de la distribution, c'est-à-dire dans la production de normes professionnelles et dans le règlement des différends. Il est vrai que la loi ne lui confiait pas explicitement cette compétence.

Il faut néanmoins saluer le travail qu'il a accompli depuis quelques années en ouvrant plusieurs chantiers de modernisation de la distribution de la presse, grâce notamment à ses groupes de travail sur la rémunération des agents de la vente, sur les règles d'assortiment des titres et de plafonnement des quantités servis aux diffuseurs, ou encore sur le réseau des dépositaires. Surtout, il a essayé de se structurer en véritable régulateur, en créant en son sein une commission du réseau, une commission de règlement des différends et une commission des normes professionnelles.

La portée de ce remarquable travail trouve toutefois une limite dans la faiblesse des moyens juridiques du CSMP : outre que son statut est flou, il ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire et ses actes sont donc dépourvus de toute force exécutoire. Dès lors, aucun acteur du système n'est tenu de suivre ses recommandations ou ses arbitrages. On ne peut ainsi pas miser sur l'actuel CSMP pour engager une réforme du secteur qui soit à la hauteur de ses difficultés.

Un exemple : on sait que le droit absolu de tout titre – notre pays en compte pas moins de 4 000 ! – à être diffusé a pour conséquence l'engorgement des linéaires et le découragement des diffuseurs. Lorsqu'il s'agit de la presse d'information politique et générale, nécessaire à l'éclairage du citoyen, cela n'est qu'un moindre mal ; mais il est regrettable, voire critiquable, que l'encombrement du linéaire soit le fait de publications moins stratégiques pour la vie démocratique. Or on sait, par des expérimentations, qu'avec un assortiment mieux adapté aux demandes de la clientèle et un plafonnement des quantités livrées qui limite les taux d'invendus, les conditions de travail des diffuseurs s'améliorent et les ventes repartent à la hausse. Hélas, les moyens juridiques actuels du CSMP ne lui permettent pas d'engager la réforme des règles d'assortiment des titres et de plafonnement des quantités qu'il a élaborées.

C'est à cette insuffisance que propose de remédier cette proposition de loi d'origine sénatoriale.

La première orientation fondamentale qui la sous-tend est de préserver les principes de la loi « Bichet », donc le caractère coopératif et impartial de notre système de distribution de la presse. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs considéré comme « objectif à valeur constitutionnelle » l'accès effectif du public à des quotidiens d'information politique et générale de tendances et de caractères différents. La proposition va tout à fait dans ce sens, en ne modifiant pas le titre I de la loi « Bichet », qui énonce ces principes, mais uniquement les titres II et III, qui traitent du CSMP et de diverses mesures d'application. L'objectif est donc bien de conserver à l'ensemble du système de distribution de la presse son caractère coopératif et solidaire.

Une fois le maintien de ces principes acquis, il reste à savoir comment les faire vivre, c'est-à-dire quelle architecture institutionnelle retenir pour la régulation du secteur. L'économie générale du texte procède d'une synthèse entre deux schémas envisageables. Le premier repose sur l'autorégulation du secteur en confiant aux acteurs eux-mêmes l'essentiel des responsabilités ; c'est le modèle du CSMP actuel, qui présente l'avantage de faire une large part aux acteurs de la profession. Revers de la médaille : on ne saurait conférer un pouvoir réglementaire à une instance professionnelle dont les membres ne sont pas impartiaux et la gouvernance de ce modèle d'autorégulation est nécessairement faible. Le second modèle consiste à confier l'essentiel du pouvoir à une autorité administrative indépendante, comme le recommandait M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, dans un rapport sur la réforme du CSMP.

Le présent texte place le curseur à mi-chemin de ces deux modèles. Il propose de rénover le CSMP pour en faire une véritable instance professionnelle, en supprimant les sièges des administrations centrales – les ministères disposaient de six sièges… – ou les entreprises de transport. Ce CSMP rénové sera chargé de réguler le secteur, par exemple, de fixer les rémunérations des agents de la vente, d'établir des normes professionnelles, de contrôler l'équilibre financier et le caractère coopératif des messageries, de mener une procédure obligatoire de conciliation précontentieuse en cas de différend entre deux acteurs.

Pour que l'action du CSMP soit plus efficace, le texte institue une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), composée de trois magistrats, qui sera chargée de donner force exécutoire aux décisions du conseil supérieur. On aurait pu craindre que ce dernier soit ainsi mis sous tutelle, comme certains collègues l'on dit : il n'en est rien, car il aura toujours l'initiative de ses décisions et l'ARDP n'interviendra qu'en aval.

Au total, ce texte ouvre la voie à une réforme salutaire, consensuelle et fidèle aux principes de la loi « Bichet ».

Parce qu'il nous est parvenu assez tardivement du Sénat, nous avons dû l'examiner avec rapidité. Mais vitesse ne veut pas dire précipitation et nous avons notamment pu procéder à des auditions, auxquelles a participé notre collègue Marcel Rogemont.