Intervention de Bernard Deflesselles

La création des lois-cadres est une mesure extrêmement positive puisque celles-ci permettront à un certain nombre de dispositions de s'imposer aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel pouvant ainsi sanctionner une loi de finances qui ne respecterait pas la trajectoire définie. Jean-Luc Warsmann l'a souligné lors de l'examen de ce texte en première lecture : il est important d'inscrire dans la Constitution les planchers de recettes et les plafonds de dépenses car dès lors qu'ils seront opposables, le Conseil constitutionnel pourra exercer un contrôle des lois-cadres sur la base de données objectives.

Nous nous sommes posé, en première lecture, la question de leur élaboration, qui peut donner lieu à imprécision. À la suite de leur examen, le Gouvernement devra prendre les mesures nécessaires, soit en trouvant des économies, soit en trouvant des recettes supplémentaires, pour revenir dans le tunnel défini par les objectifs de dépenses et de recettes. L'amendement que nous avons voté, à l'initiative de la commission des lois, permettra une certaine souplesse par rapport à la fongibilité : des recettes supérieures aux prévisions permettront d'accéder à une plus grande marge de manoeuvre ; inversement, si la recette est moindre que prévu, il faudra recadrer à l'évidence les dépenses.

Mais il est également nécessaire que l'on puisse modifier une loi-cadre dans l'hypothèse d'une crise majeure comme nous en avons connue une tout récemment. Cette modification doit rester exceptionnelle, mais elle doit être possible.

La deuxième série de dispositions vise à assurer juridiquement le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale dans le domaine de la fiscalité et dans celui des recettes de la sécurité sociale.

La question du monopole pose un problème évident touchant à l'initiative parlementaire, ce qui a suscité de la part de toutes les commissions des réactions bien compréhensibles. Le refus du dépôt de tout amendement de nature fiscale par les députés est trop strict et limite sans aucun doute l'initiative parlementaire. L'amendement proposé par le président de la commission des lois, que nous avons adopté en première lecture, est un bon compromis. Il propose de modifier l'article 41 de la Constitution afin de prévoir très concrètement la manière dont le monopole s'appliquera. Le Gouvernement ou le président de notre assemblée pourront ainsi, à tout moment, opposer l'irrecevabilité à une disposition qui ne respectera pas l'équilibre général défini par la loi-cadre. Cela donnera la possibilité au député qui le souhaite de déposer une proposition de loi incluant une disposition fiscale ou sociale, sachant qu'une telle disposition ne prospérera pas si elle ne respecte pas le principe du rassemblement de la loi fiscale et sociale, Cette solution, mes chers collègues, garantit le droit d'initiative des parlementaires car ceux-ci pourront formaliser leur proposition de loi. Mais pour qu'une disposition fiscale soit discutée, elle devra être redéposée sous forme d'amendement à un projet de loi de finances ou bien à un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce compromis, sur lequel le Sénat est d'ailleurs revenu, est une solution équilibrée qui va dans le sens de nos débats tout en préservant l'initiative parlementaire et la cohérence du projet de loi constitutionnelle.

Enfin, le troisième grand objectif de ce texte concerne l'inscription dans la Constitution du principe d'une transmission systématique au Parlement des programmes de stabilité, avant qu'ils ne soient adressés à la Commission européenne conformément au pacte de stabilité et de croissance.