Intervention de Didier Migaud

Je suis, comme toujours, très heureux de répondre à votre invitation, cette fois en qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires. Je suis accompagné de Mme Catherine Démier, conseiller-maître à la Cour et secrétaire générale du Conseil, et de M. Antoine Guéroult, conseiller maître et rapporteur général de cette étude, ainsi que de certains des rapporteurs particuliers qui y ont participé.

Cette étude a été demandée conjointement par les Commissions des finances des deux assemblées. C'est une première. À première vue, nous n'avions pas pensé que le sujet soulèverait autant de questions méthodologiques. Et pourtant ! Je tenterai de vous présenter nos conclusions de la manière la plus simple. Mais encore faut-il apporter d'abord quelques précisions.

D'abord, la progressivité et la redistribution sont des notions voisines, intimement liées mais malgré tout distinctes. En effet, la progressivité n'est pas une condition nécessaire à la redistribution : même un impôt proportionnel comme la CSG ou la TVA peut avoir des effets redistributifs verticaux si son produit est majoritairement affecté aux ménages disposant de revenus faibles, alors qu'un impôt progressif, dont le taux moyen augmente donc avec le revenu, a peu d'effets redistributifs si son produit est faible, comme c'est le cas pour l'ISF. La classification des prélèvements selon leur caractère progressif, proportionnel ou dégressif conserve malgré tout son intérêt, mais il importe d'en mesurer les limites.

L'évolution de la progressivité de l'ensemble des prélèvements dépend à la fois de l'évolution de leur poids par rapport au PIB et de celle de leur progressivité propre. La redistributivité d'un système socio-fiscal, quant à elle, s'apprécie autant, voire plus, par les prestations que par les prélèvements. C'est pourquoi le Conseil a estimé ne pas devoir faire l'économie d'une réflexion sur les dépenses. Pas toutes, certes – il n'est pas toujours possible de mesurer le caractère redistributif des transferts en nature, comme les dépenses d'éducation nationale ou de santé –, mais celles consistant en des transferts monétaires, par exemple : allocations familiales, minima sociaux ou encore prime pour l'emploi.

Pour ce qui est des prélèvements, nous avons choisi l'approche la plus large possible en considérant qu'ils sont toujours – même ceux qui sont acquittés par les entreprises – à la charge ultime des ménages, en tant que salariés, consommateurs ou actionnaires, comme le montrent la TVA ou les cotisations patronales. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la redistribution emprunte d'autres canaux que ceux des prélèvements. L'existence d'un salaire minimum ou la fixation du prix du gaz et de l'électricité, par exemple, sont des choix de la puissance publique qui ont des effets redistributifs.

Il existe différentes formes d'effets redistributifs : la redistribution spatiale, par la péréquation entre les régions ou l'existence de zones franches par exemple ; la péréquation intertemporelle voire intergénérationnelle, avec les régimes de retraite ; la redistribution verticale, des plus aisés vers les plus modestes ; la redistribution horizontale, entre ménages appartenant à la même catégorie de revenus – des bien portants vers les malades par exemple. Le rapport privilégie les dimensions verticale et horizontale.

Enfin, nous n'avons pas perdu de vue que d'autres objectifs sont assignés à la politique fiscale, prise dans son sens le plus large : le rendement budgétaire, l'efficacité économique ou encore la lisibilité et l'acceptabilité pour le citoyen.

Le rapport, en s'appuyant sur l'analyse économique, tente de montrer dans quelle mesure se concilient efficacité économique et redistribution. Nous avons passé en revue notre système socio-fiscal du point de vue de la progressivité et de la redistributivité – car c'est un état des lieux que vous nous avez commandé, pas des propositions. Ce travail peut se résumer par trois grandes questions : notre système socio-fiscal est-il devenu plus progressif entre 1990 et 2009 ? Quel est le diagnostic en matière de redistributivité, sur la base d'un arrêt sur image en 2009 ? Enfin, quelles sont les principales caractéristiques de chacun de nos impôts pris isolément au regard de la progressivité et de la redistribution dans l'échelle des revenus ?

D'abord, et dans le champ d'analyse retenu par le Conseil, le système français est plus progressif en 2009 qu'il ne l'était en 1990. Quelle a été l'évolution des revenus ? En France, les écarts de niveau de vie disponible sont sensiblement inférieurs à ceux de pays comparables. D'après une récente enquête de l'INSEE, ils ont peu évolué entre 1996 et 2008. Jusqu'en 2004, cette stabilité reflète un rattrapage des classes moyennes par les plus pauvres. Depuis, le revenu des plus modestes a cessé d'augmenter alors que celui des plus aisés continue de croître, du fait notamment de l'augmentation rapide des revenus du patrimoine.

Dans ce contexte donc, le taux d'effort des ménages, c'est-à-dire leur effort contributif par rapport à leur revenu, a augmenté de plus de 4 points en vingt ans. Mais plusieurs lectures sont possibles selon le périmètre d'analyse retenu. Dans le champ le plus large, qui inclut l'ensemble des prélèvements, y compris les transferts en espèces – c'est le champ sur lequel le Conseil des prélèvements obligatoires fonde son analyse –, la progressivité du système s'est accrue sur la période pour l'ensemble des déciles, bien que de manière différenciée : le taux d'effort est de 0,8 point pour les ménages du premier décile, de 3 points pour le troisième décile et continuellement croissant jusqu'au neuvième décile, où il atteint 7 points – le taux d'effort du dernier décile, c'est-à-dire les revenus les plus élevés, étant toutefois légèrement inférieur, à 6 points. L'hypothèse retenue était que les exonérations de cotisations sociales patronales, qui portent sur certains niveaux de salaire, bénéficiaient en totalité aux catégories de ménages qui ont ce genre de niveau de salaire. Si ce n'est pas totalement le cas, l'augmentation de la progressivité est plus faible et moins généralisée.

Dans un champ plus restreint, qui ne tient pas compte des transferts en espèce mais seulement des prélèvements obligatoires, l'augmentation de la progressivité est plus marquée. En sens inverse, si l'on retire du champ de l'analyse les cotisations patronales pour se rapprocher de la perception que les ménages ont de leur revenu net, le système socio-fiscal apparaît avoir perdu en progressivité.

C'est pour l'essentiel entre 1990 et 1998 que la progressivité a augmenté, en raison largement de la fiscalisation de la protection sociale. Les évolutions des années 2000 n'ont que peu modifié la progressivité globale du système, même s'il faut tenir compte de la prime pour l'emploi ou de la réforme de la taxe d'habitation. Le taux d'effort moyen a légèrement diminué et se répartit globalement de façon homogène sur l'ensemble des ménages.

La CSG, qui compte pour 30 % aujourd'hui dans le financement de la protection sociale, a joué un rôle essentiel dans cette augmentation de la progressivité. En effet, en dépit de ses taux proportionnels, elle comporte des éléments de progressivité, ce qui n'était pas le cas des cotisations sociales auxquelles elle s'est substituée. En outre, elle a une assiette plus large, et des taux plus élevés pour les revenus du patrimoine. CSG et CRDS réunies représentent désormais 4,6 % de la richesse nationale.

Mais d'autres phénomènes ont, eux, diminué la progressivité. Les prestations sociales – minima sociaux, allocations familiales, allocations logement par exemple – ont été revalorisées non pas en fonction de l'évolution du revenu moyen, mais le plus souvent selon l'indice des prix, ce qui les a rendues moins progressives. En outre, l'impôt sur le revenu, par construction progressif, a vu son poids relatif et sa progressivité diminuer dans l'ensemble des prélèvements obligatoires. Il ne représente désormais plus que 2,6 % du PIB.

J'en viens à l'état de la redistributivité de notre système en 2009. Le premier constat est qu'elle repose moins sur les impôts que sur les transferts sociaux. Du point de vue de la distribution verticale, les prestations sociales concourent pour deux tiers à la réduction des inégalités et les impôts directs pour un tiers – ce qui confirme les diagnostics antérieurs.

Le cas particulier de l'assurance maladie illustre bien le caractère redistributif d'une dépense sociale. Les dépenses d'assurance maladie ne sont pas supposées avoir d'effet redistributif. Sauf qu'elles sont proportionnelles au revenu, alors que dans n'importe quel régime d'assurance privée, elles seraient fonction du risque couru par l'assuré. En outre, tout le monde a l'obligation de cotiser. L'effet redistributif de l'assurance maladie est donc très important – ce sont 163 milliards d'euros qui sont en jeu. Si la cotisation d'assurance maladie n'était pas obligatoire, comme c'est le cas en Allemagne, la perte de recettes pour l'assurance maladie concernant les salariés gagnant plus de 4 000 euros serait de l'ordre de 20 milliards d'euros ! Par l'assurance maladie, il s'effectue une redistribution verticale au profit des ménages à bas revenus à partir des cotisations perçues sur les hauts revenus, surtout depuis qu'elles ont été déplafonnées. Toutefois, il s'exerce aussi une forte redistribution horizontale, puisque la cotisation sociale est la même quel que soit le nombre de membres du foyer de l'assuré. L'assurance maladie participe ainsi puissamment à la politique familiale.

Plus généralement, c'est aux deux extrémités de l'échelle des revenus que s'effectue la redistribution, c'est-à-dire des plus aisés vers les plus modestes, essentiellement les ménages du premier décile, qui voient leur niveau de vie augmenter après redistribution de 44 %. En revanche, celui des ménages moyens ne se modifie guère. Pour le dire autrement, le système socio-fiscal est progressif jusqu'à 20 000 euros de niveau de vie par unité de consommation, puis proportionnel jusqu'à 50 000 euros. Au-delà le système est très probablement dégressif au sommet de la distribution.

Le système français se caractérise par une redistribution horizontale très développée – celle qui s'opère entre ménages au niveau de vie identique, des bien-portants vers les malades, des célibataires vers les couples, des sans enfants aux parents. Les prestations familiales, concentrées sur les familles d'au moins trois enfants, le quotient familial et le quotient conjugal jouent un rôle particulièrement important. Pour autant, 54 % des familles monoparentales avec trois enfants étaient pauvres en 2008, contre 36 % en 2004.

Le quotient familial, créé en 1948, vise en première analyse à moins taxer les ménages avec enfants. Mais, même plafonné, il comporte des effets régressifs, puisque l'économie d'impôt croît plus que proportionnellement au revenu. Cette question fait l'objet de débats récurrents. Le quotient familial n'existe qu'en France, au Portugal et au Luxembourg. D'autres dispositifs sont envisageables, avec des effets non régressifs, comme le crédit d'impôt forfaitaire aux États-Unis ou la réduction d'impôt pratiquée en Italie ou en Autriche.

Quant au quotient conjugal, il se justifie au nom de l'équité horizontale : à revenu égal, les couples dans lesquels un seul travaille acquittent le même impôt que ceux qui ont deux revenus. Mais l'avantage va croissant avec le revenu : la proportion des couples bénéficiant du dispositif est de 7,1 % dans le premier décile, contre 71,5 % dans le décile supérieur de l'échelle des revenus. Une tendance à l'individualisation de l'impôt sur le revenu est d'ailleurs très nette dans les pays de l'OCDE. Là encore, seuls la France, le Portugal et le Luxembourg font de l'imposition commune une obligation. En Allemagne, en Irlande, au Canada ou en Espagne, c'est une option, et sur les 34 pays de l'OCDE, 17 pratiquent l'imposition séparée. Bref, ces quotients, instruments horizontaux, contrarient en partie les objectifs de redistribution verticale. Cela montre combien redistribution verticale et horizontale sont imbriquées, voire peuvent se neutraliser.

Enfin, comment décrire nos principaux impôts au regard des objectifs de progressivité et de redistributivité ? Le premier constat est que les prestations sociales jouent un rôle majeur dans la réduction des inégalités, mais moins qu'il y a vingt ans : leur mode de revalorisation, fondé sur les prix plutôt que sur les revenus moyens, les a fait diminuer de 20 à 30 % par rapport au revenu moyen disponible. Elles ont donc perdu de fait en progressivité. Or, les prestations monétaires représentent près de 60 % du revenu des plus modestes.

La CSG, créée en 1991, a eu un effet important dans le changement de physionomie de notre système socio-fiscal. Avec la CRDS, créée en 1996, elle s'applique désormais à l'ensemble des revenus – du travail ou de remplacement, des placements ou du patrimoine, ou encore gains de jeux. Étant proportionnelle, la CSG ne poursuit pas à première vue un objectif de redistribution. Elle comporte pourtant des effets redistributifs induits. D'abord, en se substituant à des cotisations qui ne portaient que sur les revenus d'activité, elle a élargi l'assiette des prélèvements sociaux à d'autres catégories de revenus plutôt concentrés dans le haut de l'échelle. Ensuite, ses taux sont moins élevés pour les revenus de remplacement que pour les revenus du travail, et supérieurs pour les revenus du patrimoine et des placements. Enfin, une partie de la CSG n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu. Cela permet de socialiser les risques relevant du champ de la protection sociale. C'est le principal aspect redistributif de la CSG, qui représente, avec ses prélèvements annexes, un produit de plus de 88 milliards d'euros, soit 4,6 % du PIB.

J'insisterai plus particulièrement sur l'impôt sur le revenu, celui auquel l'objectif de progressivité et de redistribution a été historiquement le plus clairement assigné et qui peine de plus en plus à le remplir. Le Conseil des impôts avait déjà fait ce constat en 1990, puis en 2004. L'impôt sur le revenu ne représente plus que 2,6 % de la richesse nationale, contre le double en 1987. C'est le taux le plus faible des pays de l'OCDE. Ses recettes, environ 50 milliards d'euros, stagnent depuis vingt ans et sa concentration est forte : 74 % de son produit est acquitté par les 10 % des foyers aux revenus les plus élevés, alors que 47 % des foyers ne sont pas imposables, proportion qui n'a pas varié depuis vingt ans.

L'impôt sur le revenu a également perdu en progressivité, pour trois raisons principales. D'abord, son barème a fait l'objet de plusieurs modifications réduisant le nombre de tranches et abaissant les taux. Le taux marginal, de 41 %, est désormais inférieur à celui de nombre de pays comparables : il est de 45 % en Allemagne et atteint 50 % au Royaume-Uni. Ensuite, de nombreux mécanismes dérogatoires – les niches fiscales – réduisent son assiette. Sous la forme le plus souvent de réductions d'impôt, ils sont présentés comme ayant une vocation économique ou sociale – en faveur de l'investissement locatif, des économies d'énergie ou du développement économique dans les DOM-TOM. Leur prolifération coûte cher et mène à une allocation des ressources économiquement peu efficace. Enfin, l'impôt sur le revenu comporte un effet régressif important, dans la mesure où le taux de taxation diffère selon les catégories de revenus visées – il en est ainsi du prélèvement libératoire forfaitaire qui s'applique aux revenus de l'épargne financière, étendu aux dividendes depuis 2008. Les revenus de capitaux mobiliers ou du patrimoine, qui se trouvent surtout chez les contribuables les plus aisés, sont taxés à des taux inférieurs aux revenus salariaux. En 2009, le taux moyen d'imposition sur le revenu du centième des foyers aux revenus les plus élevés était de 18,3 %. Encore plus au sommet, il baissait à 15 %. Cette dualité, même si elle n'est pas propre à la France, ne paraît pas toujours économiquement justifiée. Elle soulève une question d'équité fondamentale. Le rapport décompose très précisément les données qui fondent ce constat.

De fait, l'impôt sur le revenu a vieilli : plus d'un demi-siècle s'est écoulé depuis la dernière réforme d'envergure. Ses défauts se sont accentués, ses recettes sont faibles et il a perdu son efficacité redistributive et économique. Sans formuler de proposition, le Conseil des prélèvements obligatoires estime que des modifications qui remédieraient ici ou là à quelques insuffisances ne sont plus de mise : il vous appartient d'engager une réforme ambitieuse.

La fiscalité du patrimoine dans sa globalité – taxes foncières, droits de mutation et ISF, soit une recette de l'ordre de 40 milliards d'euros – présente des avantages sur le plan de la redistribution, la concentration du patrimoine étant plus forte que celle des revenus. Mais les défauts des uns et des autres sont bien connus : taxes foncières aux bases obsolètes ; droits de mutation, dont le principal objectif est le rendement fiscal, préjudiciables à l'efficacité économique… Leur caractère redistributif est à tout le moins incertain. L'ISF comporte des éléments de modernité : c'est un impôt progressif qui repose sur des valeurs vénales, donc actuelles. On peut en outre déduire ses dettes de sa déclaration d'ISF, ce qui n'est pas le cas pour les taxes foncières. Toutefois, son assiette est étroite – moins de 2 % des foyers français sont redevables et de nombreux actifs en sont exemptés – et ses taux sont élevés, surtout aux niveaux supérieurs, ce qui a conduit à l'instauration de mécanismes pour y déroger.

Enfin, quelques mots sur la taxe d'habitation et sur la fiscalité indirecte. La taxe d'habitation était auparavant un impôt continûment dégressif. La réforme de 2000 l'a rendu progressif pour les ménages situés dans la première partie de l'échelle des revenus, ce qui veut dire que les ménages modestes en ont bénéficié. Mais force est de constater que la taxe d'habitation reste dégressive pour la moitié la plus aisée des ménages.

Quant aux évolutions de la TVA et des accises, elles ont eu peu d'effets au total sur la progressivité de notre système. Rapportée au revenu disponible des ménages, la TVA pèse beaucoup plus lourdement sur les plus modestes que sur les derniers déciles. D'une manière générale, la taxation indirecte a des effets très régressifs. C'est un outil de rendement fiscal. Pourtant si, il y a vingt ans, la France était un des pays où les recettes de TVA étaient les plus élevées, elle ne se situe plus aujourd'hui que dans la moyenne. Les récentes baisses de taux sur certains secteurs comme la rénovation immobilière ou l'hôtellerie restauration, n'ont pas pu atténuer sa régressivité, puisqu'elles profitent peu aux ménages modestes. Quant aux accises, tabac ou carburant par exemple, elles ont un caractère régressif encore plus prononcé – mais la progressivité n'est pas leur objectif.

En conclusion, ce rapport a cherché à dresser le bilan le plus complet possible de la progressivité et des effets redistributifs de notre système socio-fiscal depuis vingt ans. Il est complexe, mais peu d'études à ce jour sont aussi approfondies. Enfin, il donne des indications importantes sur l'impôt sur le revenu, et en particulier sur l'imposition des plus hauts revenus.

Pour répondre à la question posée par votre commission, notre système socio-fiscal est relativement efficace en matière de redistribution verticale, dans le sens où il permet de réduire les écarts de revenus. L'est-il davantage que celui d'autres pays comparables de l'Union européenne ou de l'OCDE ? Il est difficile de se prononcer, car il existe peu d'études précises. Toutefois, notre système se singularise par l'importance de la redistribution horizontale. Cela explique que le champ de la protection sociale soit plus étendu en France que dans d'autres pays. Cela permet aussi de comprendre pourquoi nos prélèvements sont plus élevés, ce qui pose par ailleurs avec acuité le problème du financement de notre protection sociale par l'emprunt, c'est-à-dire en en transférant la charge aux générations à venir.

Une réforme de l'impôt sur le revenu est nécessaire. La fiscalité du patrimoine doit être reconsidérée de manière globale. La redistribution horizontale ne doit pas contrarier la redistribution verticale – le rapport fournit des clefs pour mieux distinguer les deux. Enfin, chaque instrument fiscal doit se voir assigner l'objectif qui convient le mieux à sa nature. Par exemple, l'impôt sur le revenu doit jouer un rôle redistributif alors que l'objectif de la TVA doit être le rendement fiscal. Cette efficacité est le meilleur moyen de redonner des marges de manoeuvre à la redistribution, pour répondre à cette exigence de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qu'une contribution commune est indispensable, et qu'elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés.