Intervention de Stéphane Demilly

Philippe Tourtelier et moi-même avons mené conjointement le travail de suivi de la mise en application des dispositions de la loi Grenelle I, en toute amitié et en toute complicité. Nous avons pensé intituler notre rapport « une ambition bridée » : de longues discussions ont eu lieu à propos de ce titre, portant notamment sur l'adjonction d'un point d'interrogation ou de points de suspension !

Je reviendrai rapidement sur la démarche participative et innovante du Grenelle, puis vous présenterai synthétiquement les principaux éléments du rapport concernant la lutte contre le réchauffement climatique, le bâtiment, l'urbanisme, les transports et l'énergie. Philippe Tourtelier interviendra, pour sa part, sur les articles 23 et suivants pour évoquer la biodiversité, les ressources en eau, l'agriculture, la gestion de la mer et du littoral, la santé et la prévention des risques, les déchets, l'exemplarité de l'État, la gouvernance et l'outre-mer.

Le point de départ du Grenelle est le « pacte écologique » que Nicolas Hulot avait soumis à la signature des candidats à l'élection présidentielle. Deux semaines après celle-ci, le nouveau ministre d'État chargé de l'écologie Alain Juppé annonçait l'organisation d'un « Grenelle de l'environnement ». Le processus préalable au travail parlementaire s'est déroulé en quatre phases :

– la mise en place de six groupes de travail : « Lutter contre les changements climatiques et maîtriser la demande d'énergie » (présidé par le climatologue Jean Jouzel et l'économiste Nicholas Stern), « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles » (présidé par le sénateur Jean-François Le Grand), « Instaurer un environnement respectueux de la santé » (présidé par le professeur Dominique Maraninchi), « Adopter des modes de production et de consommation durables » (présidé par le professeur Jean-Robert Pitte), « Construire une démocratie écologique » (présidé par Nicole Notat) et « Promouvoir des modes de développement écologiques favorables à l'emploi et à la compétitivité » (présidé par Roger Guesnerie). Ces groupes ont présenté leurs conclusions en septembre 2007 ;

– l'organisation d'une consultation élargie du grand public : quatorze mille contributions sur Internet, trois cent mille consultations d'internautes sur le forum du Grenelle, dix-neuf réunions régionales ayant accueilli quinze mille personnes ;

– en octobre 2007, deux cent soixante-huit engagements en faveur de l'environnement sont présentés, en présence du Président de la République, du Président de la Commission européenne José-Manuel Barroso et du Prix Nobel de la paix Al Gore ;

– à partir de décembre 2007, les trente-quatre comités opérationnels (COMOP) sont lancés. Ils achèvent leurs travaux en mai 2008.

Commence alors la phase du travail parlementaire. Le projet de loi est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 11 juin 2008. En octobre, l'Assemblée examine le texte au cours de quinze séances, soit cinquante et une heures de débat nécessaires pour venir à bout des 2 110 amendements déposés (dont 387 seront adoptés). Le projet est voté en première lecture le 21 octobre 2008, par 526 voix contre quatre. Le texte prend ensuite la direction du Sénat, où il est débattu en début d'année 2009. L'adoption finale par le Parlement intervient le 23 juillet 2009. Au final, la loi de programmation est structurée en six titres et comprend cinquante-sept articles.

Notre mission était de faire le point sur la mise en application de la loi Grenelle I. Ce fut un travail compliqué et, comme disent les logisticiens, nous avons fait du picking : en d'autres termes, nous avons dû également nous pencher sur des dispositions et des mesures figurant dans la loi Grenelle II, qui rassemble les mesures normatives nécessaires à la mise en oeuvre des engagements du Grenelle I – 257 articles dans la loi votée en juin 2010 –, dans les différentes lois de finances – qui se sont très « verdies » au fil du temps – mais également dans d'autres textes de loi portant sur les transports ou le logement. Nous avons essayé d'analyser l'ensemble des mesures et des sources d'information avec objectivité et sans l'influence extérieure de quelque rapport que ce soit. Au total, le Grenelle s'est traduit dans l'ordre législatif par près de 450 articles de loi et 70 dispositions fiscales.

Les articles 2 à 22 concernent la lutte contre le réchauffement climatique.

L'article 2 rappelle nos engagements généraux, à savoir de diviser par quatre nos émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 et, afin de prendre pleinement part aux objectifs intermédiaires retenus par l'Union européenne, de porter la part des énergies renouvelables à 23 % d'ici 2020. Au-delà de ces aspects généraux, cet article traite également de beaucoup de sujets. On y mentionne ainsi le soutien de la France à la création d'un observatoire scientifique international de l'Arctique – territoire dont le rôle est central dans l'équilibre climatique mondial : cette création est en cours. L'article évoque des mesures nationales comme la mise en oeuvre d'actions ciblées de lutte contre la précarité énergétique, en partenariat avec l'ANAH : j'aurai l'occasion d'y revenir ultérieurement de manière plus spécifique.

L'article aborde l'extension du système européen d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre à de nouveaux secteurs : c'est en bonne voie, puisque ce système – qui ne couvrait précédemment que les secteurs producteurs et les industries grandes consommatrices d'énergie – a désormais été étendu à la chimie, à l'aluminium, aux métaux ferreux et non ferreux ainsi qu'à la fabrication du plâtre.

La fameuse « contribution climat-énergie » figure également dans cet article, reprise du « Pacte écologique » proposé par Nicolas Hulot. L'étude de faisabilité de cette contribution avait été confiée à Michel Rocard. L'article 5 du projet de loi de finances pour 2010 la prévoyait à hauteur de 17 € par tonne. Le Conseil constitutionnel a censuré ce dispositif à la fin de 2009 et le Gouvernement, qui envisageait un nouveau texte pour application au 1er juillet 2010, a finalement décidé d'y renoncer le 23 mars 2010.

Les articles 3 à 6 concernent spécifiquement le bâtiment. Je rappelle qu'il s'agit là d'un secteur gros consommateur d'énergie (42 %) et responsable d'un quart des émissions de gaz à effet de serre. Il fallait donc, au regard de ces réalités, que le Grenelle puisse proposer un projet ambitieux. C'est le cas, puisqu'on y évoque la réduction de la consommation du parc existant de 38 % au moins d'ici 2020. La réalisation d'un tel objectif passe par cinq canaux : la rénovation complète de 400 000 logements par an à partir de 2013 ; la rénovation de l'ensemble des logements sociaux avec, d'ici 2020, des travaux sur les 800 000 logements sociaux les plus énergivores ; la généralisation des bâtiments à basse consommation énergétique (BBC) à l'horizon 2012 et des bâtiments à énergie positive d'ici 2020 ; l'engagement, d'ici 2012, de la rénovation de tous les bâtiments de l'État afin de réduire leur consommation de 40 % et leurs émissions de gaz à effet de serre de 50 % ; l'accompagnement des professionnels du bâtiment pour relever ces défis, en termes de recrutement, de formation et de qualification.

Pour évaluer la mise en oeuvre de ces différentes ambitions, nous avons auditionné plusieurs interlocuteurs, dont Jean Jouzel et Philippe Pelletier, président du Plan bâtiment Grenelle (PBG) et ancien président de l'ANAH. Le PBG est précisément la structure de pilotage qui assure le suivi applicatif de ce secteur du Grenelle I. De l'avis de nos interlocuteurs, les résultats de terrain sont très satisfaisants. Les professionnels anticipent d'ores et déjà les dates de mise en oeuvre : la plupart des constructions actuelles se font aux normes BBC (50 kWhm²an de consommation énergétique primaire). Les engagements ont été globalement tenus dans la construction neuve.

Dans le résidentiel privé et social, 250 000 logements ont été rénovés entre l'été 2009 et l'été 2010 grâce à l'éco-PTZ dans le résidentiel privé, grâce à l'éco-prêt logement social et grâce à l'éco-subvention pour les ménages les plus modestes. L'objectif de 400 000 logements rénovés par an à partir de 2013 sera néanmoins très difficile à tenir.

L'éco-PTZ est la plus importante mesure fiscale et financière : mis en place en avril 2009, il permet d'emprunter jusqu'à 30 000 € pour financer les travaux d'amélioration de la performance énergétique du logement. Le démarrage a été rapide : 100 000 éco-prêts la première année et, fin 2010, aux alentours de 170 000 réservations.

Le parc résidentiel logement social compte 4,5 millions de logements. Avec une moyenne de 170 kWhm²an, la performance énergétique de ce parc est meilleure que la moyenne du parc des logements privés. Les organismes HLM se sont très fortement impliqués dans le mouvement. L'éco-prêt logement social au taux de 1,9 % sur quinze ans, distribué par la Caisse des dépôts et consignations, a été mis en place. 43 500 logements sociaux en ont bénéficié – contre 100 000 prévus pour les deux premières années. Une dynamique est en place, qu'il convient de consolider pour atteindre l'objectif de 2020. J'ajoute que l'Union sociale pour l'habitat (USH) évalue à 21 % la réduction de la consommation énergétique moyenne – soit 134 kWhm²an réalisés (contre 170 kWhm²an constatés précédemment).

S'agissant de l'éco-subvention pour les ménages les plus modestes, elle a été mise en place par l'ANAH : 40 000 subventions de cette nature ont été accordées en 2009, pour 330 millions € de travaux.

Si j'en viens maintenant au parc tertiaire, il faut rappeler en premier lieu qu'il s'agit de 850 millions de m². Ce volume est composé pour partie de bâtiments publics – à hauteur de 400 millions de m², dont 120 millions de m² pour l'État et ses établissements publics (notamment les universités et les hôpitaux) et 280 millions de m² pour les collectivités territoriales (dont 150 millions de m² pour les seules constructions scolaires) – et, pour une proportion comparable, de bâtiments privés – à hauteur de 450 millions de m². L'État a lancé des audits sur près de la moitié de ses surfaces de bâtiment et financé partiellement quelques opérations de rénovation : la loi dispose en effet que les rénovations doivent être engagées pour la fin de 2012 et donne jusqu'à 2020 pour les finaliser. Le plan de relance a réservé 150 millions € à la première phase de rénovation des bâtiments publics de l'État et un programme spécifique « Entretien des bâtiments de l'État » est inscrit au budget 2010, à hauteur de 170 millions €. Le tertiaire privé n'est pas en reste, car les propriétaires ont compris l'intérêt de la « valeur verte » dans la valorisation de leur patrimoine : les directions immobilières des grands groupes ont fait de la maîtrise des coûts d'exploitation une priorité. Deux tiers des grands utilisateurs se projettent désormais dans des bureaux certifiés, la certification HQE connaissant un intérêt croissant. Seize grandes entreprises françaises, représentant deux millions de salariés dans le monde, ont présenté le 29 septembre dernier leur engagement à améliorer l'efficacité énergétique de leurs bâtiments tertiaires.

L'article 6 de la loi de programmation traite de l'accompagnement des professionnels du bâtiment. Selon les chiffres du ministère chargé de l'écologie, 29 000 stagiaires avaient suivi une formation FEE-Bat à la fin novembre 2010.

Le Grenelle I peut avoir, doit avoir un impact important sur l'économie et, en particulier, sur les entreprises du bâtiment et de l'artisanat. Le coût de l'audit, augmenté de celui de la rénovation du parc tertiaire public, est estimé à 80 milliards €. Une véritable « révolution dans les têtes » est en cours et une étude de la FNAIM démontre que la bonne performance énergétique du logement est désormais un critère important d'achat pour 93 % des français. La filière du bâtiment représente 4 millions d'actifs et la formation représente donc un enjeu essentiel pour la réussite du programme Bâtiment du Grenelle. Dans ce cadre, il faut admettre que le déploiement des dispositifs a pris du retard et le regretter : pour le programme FEE-Bat, on n'en est encore qu'à la moitié des objectifs (cinquante mille professionnels formés entre 2008 et 2010).

La deuxième partie de la loi est consacrée à l'urbanisme (articles 7 à 9).

L'article 7 évoque l'établissement, par les collectivités territoriales, de plans climat-énergie territoriaux avant 2012. L'application de ce dispositif passe par le « verdissement » des SCoT et les PLU. En octobre 2010, selon nos informations, 23 % des PCET étaient lancés et 6 % étaient adoptés. Le même article dispose que le droit de l'urbanisme devra évoluer afin de lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, de lutter plus globalement contre l'étalement urbain et de préserver les continuités écologiques.

Ceci me conduit naturellement à évoquer le plan « Villes durables », avec la création d'écoquartiers. L'appel à projets a été lancé dès 2009 et a rencontré un large succès, puisque 60 dossiers ont été déposés, 28 ont été retenus et le Grand prix national attribué à la ZAC de Bonne-Grenoble. A l'occasion de la deuxième conférence nationale de la ville durable, le 19 janvier 2011, Benoist Apparu a lancé un deuxième appel à projets pour les écoquartiers. Parallèlement, la démarche « EcoCités » a été lancée : elle vise à identifier et à mettre en oeuvre des stratégies innovantes de développement urbain. Pour sa première édition, 13 candidatures ont été retenues pour participer à la phase dite « dialogue avec l'État ».

Nous sommes néanmoins inquiets, car les financements destinés aux écoquartiers ont baissé dans le budget 2011. Enfin, le Fonds « Ville de demain » a été mis en place dans le cadre du grand emprunt pour les investissements d'avenir, à hauteur d'un milliard d'euros, pour aider notamment les écocités.

J'en termine ainsi avec l'urbanisme et j'en viens aux transports (articles 10 à 17). L'objectif est de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2020, pour les ramener au niveau observé en 1990.

Pour ce qui concerne le volet routier, largement évoqué, l'État doit favoriser l'adoption de comportements responsables au regard des exigences écologiques. En moins de trois ans, le secteur automobile a réduit les émissions moyennes de dioxyde de carbone des véhicules neufs de 149 à 130 g CO2km. On doit insister sur le gros succès des dispositifs incitatifs de type bonus-malus, qui a permis d'augmenter de 70 % la part « propre » du marché français. On doit également souligner la véritable dynamique industrielle qui s'est créée autour de la voiture électrique de demain : une ligne de 750 millions € est ouverte dans le grand emprunt pour le développement des véhicules du futur. La part des véhicules électriques, selon le ministère, pourrait représenter 15 % du marché français en 2020.

L'article 11, consacré au transport de marchandises, pose le principe selon lequel priorité doit être donnée aux transports fluvial, ferroviaire et maritime, la part modale du non routier non aérien devant passer de 14 % aujourd'hui à 25 % en 2022. Cela passe par plus de moyens donnés par l'État et ses établissements publics à la modernisation du réseau ferroviaire : un chiffre est cité, celui d'atteindre 400 millions € supplémentaires par an en 2015. Le même article mentionne la création de trois autoroutes ferroviaires et le lancement du très attendu « canal Seine – Nord Europe », permettant le report sur la voie d'eau de 4,5 milliards de t-km par an. Le coût de ce canal avait été estimé, à l'époque, à 4 milliards d'euros, avec un financement dans le cadre d'un partenariat public-privé. J'ai cru comprendre que le Président de la République annoncerait le lancement du « dialogue compétitif » la semaine prochaine, dans le département de la Somme.

Dans le cadre du schéma national des infrastructures de transport, 2 000 km de nouvelles voies LGV doivent être déployés d'ici 2020 pour un montant de 53 milliards €. Huit cent kilomètres ont déjà été lancés : Rhin-Rhône, LGV-Est, Tours-Bordeaux et Bretagne-Pays de Loire.

La création de l'ARAF, autorité de régulation des autorités ferroviaires, correspond à l'engagement n° 38 du Grenelle. Elle a été réalisée, dans le cadre de l'ouverture à la concurrence.

En 2009, il avait également été considéré que le partage du fret entre le routier et le non routier non aérien devait s'inverser. Force est de constater qu'en réalité, les écarts continuent de se creuser et qu'il demeure donc important de soutenir le développement de ces transports alternatifs.

Dans le chapitre « transports », la création d'une écotaxe prélevée sur les poids lourds à compter de 2011 était évoquée (engagement n°45). Cet engagement initialement prévu en 2010 avait été reporté en 2011, du fait de la complexité technique liée au transport transfrontalier. On parle maintenant de mi-2012, voire 2013. Était également mentionnée l'amélioration de la desserte des ports par leurs arrière-pays. Le Grenelle a été de peu d'influence, ces questions étant d'ores et déjà traitées dans le cadre des contrats de projets État-région.

L'article 13 traitait des plans de déplacements urbains, du développement du covoiturage, de l'autopartage, du télétravail, etc. Le label « autopartage » a été créé (engagement n°20) et de nombreuses expérimentations sont en cours. Un autre point positif est le développement des transports en commun en site propre hors Île-de-France, qui est bien engagé et était très attendu.

S'agissant de la mise en place de modulations des péages autoroutiers en fonction de la plage horaire, du taux d'occupation des véhicules et de leur niveau d'efficacité énergétique, les services du ministère estiment que la portée utile de telles modulations se limite aux portions d'autoroute urbaines les plus chargées en trafic. Il s'agit néanmoins d'une mesure compliquée, car de nombreuses sections concernées sont libres de péage, soit parce qu'elles appartiennent au réseau non concédé, soit parce qu'elles se situent dans la partie « hors péage » du réseau concédé. La modulation liée à l'efficacité énergétique suppose d'identifier les véhicules : si cela marche en théorie, c'est beaucoup plus complexe en pratique !

L'article 14 portait sur la question particulière des transports en Île-de-France et évoquait la rénovation des réseaux RATP et SNCF franciliens. Le dossier a évolué au cours des dernières semaines, puisqu'un protocole d'accord « Grand Paris Express » a été présenté le 26 janvier dernier : c'est un investissement de 32,4 milliards € d'ici 2025.

J'en termine avec quelques mots sur le chapitre « énergie » (articles 18 à 21). L'article 18 évoque le soutien de l'État à la production décarbonée – mais cet objectif implique une rupture fondamentale – ainsi que le bilan des administrations et des entreprises en émissions à gaz à effet de serre – une idée reprise par l'article 75 du Grenelle II. Un débat est en cours sur les seuils qui doivent déclencher cette obligation. Il y avait aussi l'étiquetage énergétique, les ampoules et les compteurs intelligents.

L'article 19 traite des énergies renouvelables. Trois ans après, il apparaît que certains secteurs ont « bien avancé ». Pour ce qui concerne l'éolien, le parc augmente – 1 000 MW supplémentaires raccordés annuellement au réseau. La grande question est de savoir – et il est encore trop tôt pour le dire – si le Grenelle II va accélérer ou brider ce rythme. S'agissant de l'éolien offshore, le lancement prochain d'un appel d'offres pour 3 000 MW a été annoncé, soit 600 éoliennes et un investissement de 10 milliards €. Pour mémoire, le Grenelle I prévoyait le double, soit 6 000 MW, d'ici 2020. Je ne reviendrai pas sur le photovoltaïque, dont nous avons d'ores et déjà l'occasion de débattre à maintes reprises ici. Pour ce qui concerne la biomasse, la Commission de régulation de l'énergie a lancé différents appels d'offres. S'agissant de la méthanisation, on peut saluer le nouveau cadre de soutien annoncé le 24 février. Sur les biocarburants, le pourcentage d'incorporation augmente chaque année, même si l'on demeure en deçà des objectifs. Je rappelle que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie a publié un rapport assez favorable à ces carburants, sous réserve de l'analyse du changement d'affectation des sols.