Intervention de Gilles Carrez

Je vous remercie pour cette présentation directe et objective.

Le projet de réforme de la Constitution que le Conseil des ministres examinera demain comporte un premier volet consacré à l'équilibre des comptes publics et un second volet, non moins important, tendant à réserver aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale toute disposition en matière de recettes et de dépenses fiscales ou sociales. Ce second dispositif entraînera pour nous de fortes contraintes et nous devons réfléchir à nos méthodes de travail. La réforme de la taxe professionnelle, par exemple, était incluse dans le projet de loi de finances pour 2010 : nous avons dû y consacrer toute notre énergie pendant des semaines. Si le travail s'est en définitive révélé constructif, c'est parce que tous les acteurs avaient été consultés très en amont. La somme de travail et de temps passé a néanmoins été considérable. On imagine mal que plusieurs réformes de cette ampleur puissent figurer dans une même loi de finances.

En 2010, le collectif budgétaire de fin d'année comprenait trois réformes fiscales importantes. Celle des taxes d'urbanisme avait fait l'objet d'une concertation avec les associations d'élus, sur laquelle nous avons pu nous appuyer. Celle des valeurs locatives des locaux professionnels avait également été soumise à un examen préalable. Pour ce qui est de la réforme des sociétés de personnes, il est vrai que l'on a consulté les professionnels mais l'administration n'a pu répondre, faute de délai suffisant, à notre question concernant le risque d'effet d'évaporation de recettes via des montages en sociétés de personnes.

Nous étions prêts à nous engager dans une réflexion en prenant pour horizon un collectif budgétaire au mois de juin. Mais, entre-temps, d'autres projets risquent de venir nourrir ce collectif.

Bref, dès lors que de nombreuses réformes seront concentrées dans les seules lois de finances, il devient nécessaire de modifier nos méthodes de travail. Je rejoins les conclusions du rapport du groupe de travail : nous ne pouvons plus nous passer d'un système de consultation en amont, qui doit prendre le temps nécessaire, tant pour les projets de loi que pour les instructions.

S'agissant de ce dernier aspect, le rapport que je rends en juillet de chaque année sur l'application de la loi fiscale montre que les instructions sont effectivement publiées. Au 1er juin 2010, par exemple, la moitié des instructions nécessaires à la loi de finances pour 2010 étaient parues. Pour ce qui est des nombreux collectifs de 2009, 70 % des instructions sont sorties.

Et il est faux d'affirmer que l'administration détourne la volonté du ministre ou des parlementaires dans ces textes. En revanche, le public dans son ensemble et les conseillers financiers et fiscaux en particulier ont un goût pour les instructions qui laisse parfois perplexe. La loi Scellier, par exemple, était limpide. Pourtant, les acteurs ont demandé à cor et à cri une instruction dont, à mon avis, ils n'avaient nullement besoin !

J'y insiste, nos méthodes de travail devront être modifiées. Si l'on encombre les projets de loi de finances de multiples réformes n'ayant pas été étudiées en amont, on assistera à des blocages au stade de l'examen en commission, voire à celui de la séance publique.

Se contraindre à des études d'impact et à une consultation systématique en amont conduira probablement à rendre plus stable une règle fiscale dont un des plus grands maux est d'être sans arrêt modifiée. Plus nous ferons montre de discipline en menant des consultations nourries pour mesurer l'intérêt d'une modification de la norme fiscale, plus nous interviendrons d'une main tremblante. Les acteurs économiques et les ménages souhaitent moins de changements et plus de stabilité.

Enfin, si les contribuables attendent les instructions fiscales avec impatience, c'est qu'elles sont opposables à l'administration et créent donc des droits. Lorsqu'une instruction un peu compliquée met du temps à sortir, ne pourrait-on, comme le groupe de travail le recommande, rendre public un projet d'instruction qui serait immédiatement opposable, sachant que, si l'instruction définitive se révèle moins généreuse, les décisions prises dans l'intervalle par les contribuables resteront à leur avantage ? L'administration a-t-elle utilisé cette procédure au cours des derniers mois ?