Intervention de Michel Mercier

…et il est aussi une autorité unipersonnelle.

La Constitution est très claire : la loi organique détermine les conditions dans lesquelles le Défenseur des droits peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions. Les collèges sont là pour éclairer sa prise de décision, et non pour décider ou contraindre son action.

Si je prends l'exemple de la HALDE, il s'agit d'une autorité collégiale, au sein de laquelle le collège prend des décisions. Ce collège peut saisir le comité consultatif prévu à l'article 2 de la loi du 30 décembre 2004 pour éclairer ses travaux. Ce comité joue donc exactement le rôle des collèges auprès du Défenseur des droits.

Comme le montre le rapport annuel de cette autorité administrative indépendante, la majorité des affaires ne sont soumises ni au collège ni au comité consultatif. Le président décide donc seul, pour éviter un engorgement et un blocage complet de l'institution.

Il est donc nécessaire de laisser un peu de souplesse en permettant au Défenseur des droits de ne pas soumettre toutes les affaires au collège.

Concernant les points encore en suspens, j'ai déposé au nom du Gouvernement plusieurs amendements.

D'abord, il ne faut pas que le Défenseur des droits puisse se faire l'arbitre de litiges entre personnes publiques ou entre personnes publiques et personnes privées chargées d'une mission de service public. Le texte de la Constitution, clair à cet égard, dispose que « le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences ». Le Défenseur des droits n'a pas pour mission d'arbitrer des litiges entre personnes publiques. Contraire à la lettre du texte – et à la Constitution –, une telle orientation serait encore plus contraire à son esprit. Le Défenseur des droits a été créé pour renforcer la protection des droits et libertés des personnes. L'ériger en arbitre dans des litiges institutionnels reviendrait à brouiller son image dans l'opinion et l'exposerait à un risque évident de dévoiement et d'instrumentalisation. Le Gouvernement y est donc opposé.

Autre point que je souhaite aborder avec vous : la possibilité pour le Défenseur des droits de mener une action collective en contentieux administratif. Je veux redire les raisons pour lesquelles le Gouvernement est opposé à cette mesure.

Tout d'abord, l'action juridictionnelle n'est pas un terrain sur lequel le Défenseur des droits doit intervenir. Je rappelle qu'il a déjà la possibilité d'intervenir, sur demande ou d'office, pour présenter des observations devant toute juridiction. Le dispositif dont il est ici question fait de lui une partie devant le juge. Or, lorsqu'on est partie, il faut accepter l'idée qu'on puisse perdre et voir son action être rejetée. Veut-on vraiment voir une autorité constitutionnelle être déboutée par un tribunal administratif ?

Ensuite, la représentation des parties n'est pas le rôle du Défenseur des droits : l'article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose que nul ne peut, s'il n'est avocat, assister ou représenter les parties devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit. En permettant au Défenseur des droits d'intervenir en lieu et place d'un avocat, vous ouvrirez une brèche dans laquelle d'autres autorités de défense des droits ne manqueront pas de s'engouffrer.

Enfin, comment ne pas voir le risque d'instrumentalisation de l'institution que lui fait courir cette action collective ? Le simple fait, pour le Défenseur des droits, d'engager une telle action aura quasiment le même effet qu'une sanction à l'égard de la personne publique dont la responsabilité sera mise en oeuvre. Or la mission du Défenseur des droits est de convaincre, d'inciter, même fermement, mais pas de sanctionner.

Cette mesure brouille la frontière nette qui doit exister entre l'action de la justice et celle du Défenseur des droits. Celui-ci n'a pas à s'engager pour la défense d'intérêts catégoriels ; il doit rester dans une position de retrait par rapport aux parties au litige, pour mieux pouvoir imposer la solution qui lui paraît la plus équitable ou la plus appropriée. Sa démarche ne doit pas être celle de la démonstration juridique, mais celle de l'apaisement social, de la résolution extra-contentieuse du litige.

Je ne méconnais pas l'intérêt que peut représenter la création d'un mécanisme d'action collective en contentieux administratif. Les juridictions administratives ont trop souvent été encombrées de requêtes identiques dont la solution était connue d'avance. Cette idée mérite d'être approfondie et de faire l'objet d'une étude d'impact détaillée. Cependant, malgré son intérêt, elle n'a pas sa place dans un texte relatif à une autorité constitutionnelle dont ce n'est pas la vocation de se présenter en tant que partie devant des juridictions.

Autre point sur lequel je souhaite attirer votre attention : le large pouvoir d'appréciation dont doit disposer le Défenseur des droits dans la mise en oeuvre de ses prérogatives.

Aussi, sur la question du rapport spécial prévu à l'article 21 du projet de loi organique, le Gouvernement a-t-il déposé un amendement visant à permettre au Défenseur des droits d'apprécier au cas par cas s'il est nécessaire d'établir un rapport spécial et de le publier lorsque l'injonction qu'il a adressée à la personne mise en cause n'a pas été suivie d'effet.

J'estime que l'obliger à procéder à de telles mesures serait contre-productif : ceci pourrait avoir pour effet paradoxal de dissuader le Défenseur des droits de prononcer des injonctions.