Intervention de Nicole Ameline

Cette mission était d'une très grande actualité. Le monde a changé et plus que jamais l'APD apparaît comme un élément d'une politique d'influence pour tous les Etats. Je me réjouis que nous ayons pu parvenir au sein de la Mission à dégager des lignes d'analyse et de propositions consensuelles, qui répondent aux principales préoccupations de l'ensemble des membres de la Mission.

Nous nous sommes aperçus, au fur et à mesure de notre investigation que c'était moins la structure de nos instruments que leur pilotage qui était en cause et que l'essentiel est de revenir à la stratégie de notre APD. Il faut admettre le retour du politique. L'APD a toujours dépendu du contexte et la mondialisation nous oblige d'avoir une vision stratégique à l'échelle du monde, dans un contexte international et géopolitique en constante évolution. Il est donc essentiel que la question du rééquilibrage de nos instruments se fasse à la lueur de cette dimension politique.

Comme première priorité, nous devons réaffirmer le rôle et la place de la politique de développement dans l'ensemble de nos politiques publiques et nous souhaitons aussi qu'elle soit lisible. Or, l'architecture institutionnelle reste éminemment compliquée, tant pour les bénéficiaires que pour nous-mêmes, parlementaires, qui n'y sommes pas associés. C'est d'ailleurs une remarque récurrente que tous les observateurs font, le CAD en premier lieu, comme les praticiens et les experts que nous avons interrogés. Entre Bercy et le MAEE, on ne sait pas vraiment aujourd'hui qui réellement détermine et conduit la politique de coopération au développement dans notre pays et cette situation a de très grandes incidences sur la nature des instruments que l'on emploie. La divergence des instruments reflète aussi celle du pilotage. L'argument selon lequel au ministère des finances revient la gestion de nos contributions financières au système de Bretton Woods n'est pas suffisant pour lui attribuer un tel rôle, et il est tout à fait essentiel d'avoir une stratégique beaucoup plus claire et opérationnelle, à laquelle nous invite la comparaison internationale, avec nos voisins, les Britanniques, notamment et pas seulement en termes de gestion.

Le deuxième point porte sur le parlement. On peut parler d'un déficit démocratique en matière de politique de coopération au développement car, sur les grandes actions, la représentation nationale n'a pas les moyens de contrôle et d'analyse. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons que l'APD fasse l'objet d'une loi-cadre et que cette loi prévoie la création d'une délégation parlementaire qui serait chargée du suivi et du contrôle de la politique de coopération. Nous considérons, dans le cadre de la mondialisation, où la France a un rôle éminent à jouer, que cette politique doit s'engager avec le poids du Parlement dont l'implication doit être renforcée. A titre d'exemple, la Chambre des Communes dispose d'une commission du développement international qui a autant de moyens que la commission des affaires étrangères et il ne nous semble pas normal qu'en France, aucun débat ne soit jamais organisé sur la politique de coopération. Nous pensons qu'il faut que le parlement soit associé à l'adoption et à la révision des politiques sectorielles et des stratégies, ainsi qu'aux travaux du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). Cette meilleure implication du Parlement serait d'ailleurs dans l'intérêt même du gouvernement qui verrait ainsi sa politique mieux légitimée. A cet égard, dans la mesure où le gouvernement vient coup sur coup d'adopter divers documents cadre, très utiles, où nous-mêmes publions ce rapport d'information, sans doute le moment est-il venu d'organiser un premier débat dans les toutes prochaines semaines, c'est du moins le voeu que nous formulons.

Concernant notre dispositif bilatéral, la Mission recommande un effort de transparence et de sincérité sur nos financements. Certains effets d'affichage, en termes d'annulations de dette, de frais d'écolage, notamment, qui sont certes des investissements tout à fait essentiels, sont quelque peu préjudiciables à la lisibilité de nos politiques. Sans doute est-il temps d'adopter une comptabilisation de nos financements qui ne nous mettent pas en porte-à-faux par rapport à nos principaux partenaires. Sans doute aussi serait-il opportun de s'engager vers la budgétisation du taux de 0,7 % de notre RNB consacré à l'APD, à l'instar de nombre de nos voisins. Le Royaume-Uni prend actuellement cette voie, nécessairement difficile compte tenu des difficultés budgétaires qui sont les siennes, mais qui traduit l'importance de cette politique et le respect des engagements internationaux. On peut presque parler de sacralisation de cette politique, autour d'un engagement historique.

Enfin, votre Mission estime opportun un meilleur travail de communication sur la politique de coopération au développement, afin d'une part, de mieux faire connaître l'effort et les réalisations dont notre pays n'a évidemment pas à rougir, loin de là, et de contribuer à une meilleure mobilisation. Cela nous semble d'autant plus important que les objectifs ont évolué et que nous avons besoin de retrouver une ligne directrice claire. J'ai parlé à l'instant de coordination et de cohérence. Sans que la Mission se soit vraiment penchée sur cet aspect, il nous apparaît à cet égard que la synergie avec la coopération décentralisée mériterait d'être aussi renforcée et qu'un effort sur ce plan serait opportun.

C'est aussi à une forme de refondation de notre politique bilatérale d'aide au développement que notre Mission invite, notamment autour d'un principe de partenariat avec les pays bénéficiaires. On sent actuellement des frémissements en ce sens mais nous croyons important que ce soit désormais le principe unique sur laquelle notre politique doive être articulée. Les pays bénéficiaires sont d'ailleurs demandeurs de telles pratiques, et n'envisagent plus leur relation avec nous d'une autre manière. Surtout, la Mission y voit la manière d'optimiser nos financements, de mieux articuler nos divers instruments et de viser à une meilleure efficacité de notre politique.

A cet égard, si des orientations opportunes ont été décidées, la question de la prise en compte réelle de l'Afrique subsaharienne comme première priorité reste malgré tout posée eu égard à la structure actuelle de nos financements, et du rapport entre les prêts et les dons, comme vous le verrez à la lecture du rapport. C'est un effort sur lequel il convient d'être attentif. Cela suppose de lancer le chantier d'une réflexion générale sur nos financements et de travailler sur cette idée.

Vous verrez à la lecture du rapport que nous n'opposons pas bilatéralisme et multilatéralisme mais nous parlons d'une complémentarité nouvelle, d'une articulation plus poussée et d'une intégration plus active. Il ne faut pas oublier à cet égard la politique européenne. Il nous paraît tout à fait essentiel que la France pèse de tout son poids. La dimension européenne de notre politique de coopération au développement est une donnée majeure, depuis toujours. Nous sommes parmi les pères fondateurs du FED, et à l'occasion du rééquilibrage que l'on souhaite entre nos diverses modalités de financements, on ne saurait remettre en question un tel engagement de plusieurs décennies. Mais un meilleur ciblage, une meilleure articulation avec les participations bilatérales est également tout à fait essentielle. Or, l'Europe intervient encore parfois comme si elle était un 28e Etat plus qu'en complémentarité avec les Etats membres. A cet égard, le Traité de Lisbonne offre de nouvelles opportunités d'intégration cohérente de la politique de développement à la politique extérieure de l'Union dont il faudra veiller à ce qu'elle tienne toutes ses promesses. Si elle est un bailleur primordial, l'ensemble du monde n'identifie pas l'Union européenne à ce niveau : nous avons pourtant les fonds et les instruments, telle la BEI, sans qu'ils soient identifiés. Il est important que la France pèse de tout son poids sur ces différentes questions.

En ce qui concerne le système multilatéral, enfin, notre réflexion nous a évidemment conduit sur des pistes similaires et à recommander une meilleure articulation avec le bilatéral. Il faut aussi un meilleur respect de nos priorités et qu'il y ait de notre part un meilleur investissement dans le multilatéral. Investissement, non pas ici, au sens financier, même si comme l'a dit Jean-Paul Bacquet, nous avons un bilatéral affaibli et un multilatéral déséquilibré. Il faut aussi un investissement humain et de ce point de vue, une politique de ressources humaines vis-à-vis des organisations internationales auxquelles la France contribue nous semble essentielle, et pas seulement au niveau des postes de direction.

Des réajustements doivent être faits aussi au niveau du système onusien dans lequel nous sommes en dessous de nos responsabilités. Notre effort baisse d'année en année et le signal d'alarme est tiré. De fait, nous privilégions beaucoup les fonds verticaux, le Fonds mondial tout particulièrement, sans que l'on soit vraiment certains que nous y jouions un rôle véritablement à la hauteur de notre apport, ni que nos priorités, tel le respect de la francophonie, soient prises en compte comme elles le mériteraient.

Il y a là un ensemble de sujets sur lesquels il est souhaitable que la France soit plus attentive en engageant une réflexion sur l'interaction et l'optimisation de nos instruments multilatéraux et sur leur articulation et leur mise en cohérence avec nos instruments bilatéraux, sans opposer les systèmes. Il nous paraît très important de rechercher de nouveaux partenariats entre bailleurs. La une nouvelle division du travail dans le monde moderne impose un meilleur ciblage entre les approches, plus de cohérence et de coordination.

Dans la conjoncture actuelle, ce rapport tombe à point nommé. La multiplicité d'opérateurs nouveaux dans le monde, la Chine, les fondations privées, de nouveaux financements aussi, ceux des envois de fonds des travailleurs immigrés notamment, ont des conséquences importantes sur la nature des financements et risquent de marginaliser, de relativiser l'aide publique. Il faut donc soutenir une nouvelle vision de notre APD, une articulation plus poussée des instruments bilatéraux et multilatéraux et que la France a plus que jamais, un rôle majeur.

Parmi les propositions, je mentionnerai encore celle de budgétiser le FED, ce qui nous permettrait de disposer de quelque 135 millions d'euros par an de plus, qu'il conviendrait de sanctuariser et de consacrer à notre aide bilatérale programmable que nous souhaitons voir doublée d'ici à 2015. Le fait d'être arrivé à un étiage dans les opérations programmables est désormais problématique pour la France qui n'a plus de marge de manoeuvre. Nous souhaitons dans le multilatéral aussi, un réajustement dans certaines institutions internationales ; vous lirez toutes les propositions que nous faisons pour améliorer les mécanismes existants.

Nous sommes parmi les premiers pays du monde sur ce terrain. C'est plus que jamais nécessaire. Le gouvernement doit avoir conscience que seule une politique plus claire, plus déterminée, plus lisible, plus efficace est la condition de l'engagement de la Nation derrière lui pour conduire une politique à la hauteur de ses ambitions.