Intervention de Jean-Paul Chanteguet

Monsieur le secrétaire d'État, la proposition de loi qui nous est soumise est un texte fourre-tout : on y ratifie, on y habilite, on y transpose et on y modifie. Ce texte traduit de la part du Gouvernement un manque de volonté politique, de la précipitation, de l'incohérence et – je le crains – le peu de considération qu'il porte malheureusement au Parlement.

Contrairement à ce que l'on veut bien nous faire croire et à ce que j'ai pu lire dans le rapport du Sénat, il ne s'agit pas d'une proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire, même si certaines dispositions prévoient la transposition de directives, mais bien plutôt d'une loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances.

Le Gouvernement n'assume pas ses responsabilités puisqu'il a profité de la proposition de loi émanant du Sénat pour y glisser subrepticement, comme le coucou allant pondre dans le nid d'un autre, de nombreux amendements l'autorisant à avoir recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution pour transposer quatorze directives et sept règlements.

Cette situation n'est pas nouvelle, mais elle nous heurte toujours en ce qu'elle tend à nous dessaisir de nos prérogatives et à dépouiller le Parlement de son pouvoir ; les justifications d'ordre pratique ou autres ne sont pas de nature à nous convaincre.

Le seul argument avancé aujourd'hui par le Gouvernement est celui du retard de la France en matière de transposition. En effet, le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a décidé de ramener l'objectif fixé aux États membres de 1,5 % de déficit maximum de transposition des directives du marché intérieur à 1 % à compter de 2009. Or selon les derniers résultats publiés par la Commission en septembre 2010, la France n'a pas transposé dans les délais 1,2 % des directives relatives au marché intérieur.

Le retard de la France ne tient pas, selon nous, à l'encombrement du calendrier parlementaire, au manque d'efficacité de notre système pour l'incorporation des normes, voire à des difficultés d'ordre politique, mais à un manque de volonté politique car, comme le relève le Conseil d'État dans une étude du 22 février 2007 : « Il existe une forte corrélation entre l'expression de la volonté politique et une transposition efficace. La transposition efficace des directives reste ainsi subordonnée, pour une bonne part, à la manifestation, au plus haut niveau de l'État, de la détermination politique. »

Les conséquences de ces retards, nous ne les sous-estimons pas. Il s'agit de la fragilisation de la position de la France dans les négociations communautaires, du risque de se voir condamner au versement d'amendes, d'une forte insécurité juridique puisque la jurisprudence développée par la Cour de justice reconnaît un effet direct partiel aux directives communautaires lorsque le délai pour leur transposition a été dépassé, enfin d'une atteinte au fonctionnement équilibré de notre démocratie, le recours aux ordonnances conduisant à la transposition de nombreux textes à caractère législatif sans les garanties qu'apporte l'examen parlementaire, ce que Bruno Sido, rapporteur de ce texte pour le Sénat, n'a pas manqué de relever.

Dois-je rappeler aussi que le sénateur Haenel précise, dans un rapport du 19 février 2002, que la loi dont la transposition est l'objet exclusif ou non, doit rester la norme et que la transposition par ordonnance ne devrait être envisagée qu'en dernière solution et dans des circonstances exceptionnelles ?

D'ailleurs, Didier Quentin et Jérôme Lambert ont appelé récemment à une modernisation de l'intervention parlementaire. En encourageant le Gouvernement à garantir un regard politique sur un processus aujourd'hui trop largement administratif, ils suggèrent qu'au lieu de transposer par ordonnances ou par projets de loi sectoriels, on fasse en sorte que les projets de loi nationaux intègrent plus systématiquement dès leur rédaction les dispositions des directives européennes intervenant dans leur champ d'application, ce qui permettrait de garantir un chaînage vertueux entre notre législation nationale et le cadre européen dans lequel elle s'inscrit, ainsi que de nourrir des débats cohérents.

Alors que la directive constitue un élément souple puisqu'elle doit fixer des objectifs tout en laissant aux États membres le soin de choisir les moyens adéquats pour les réaliser, et que les autorités nationales disposent d'une autonomie sur le fond de la transposition, il nous semble essentiel qu'en ce domaine les pouvoirs du Parlement soient préservés par le recours systématique à la loi, nous permettant ainsi de nous prononcer sur le contenu de ces directives, d'exprimer un point de vue sur leurs conditions d'application en France et, si nécessaire, de demander des garanties.

Le Gouvernement ne devra pas oublier de remercier très chaleureusement les sénateurs de la majorité qui lui auront permis discrètement et facilement de bénéficier d'une législation déléguée, privant ainsi le Parlement de ses prérogatives.

Avec l'article 2 bis, issu d'un amendement gouvernemental, ce n'est rien moins que le paquet « énergie-climat » qui sera transposé en droit interne par ordonnances. Porté par la France, il vise l'objectif des « trois fois vingt ». D'ici à 2020, chaque pays devra diminuer de 20 % ses émissions de gaz à effet de serre, porter à 20 % la part des énergies renouvelables et améliorer de 20 % l'efficacité énergétique.

Nous le savons et nous le reconnaissons, le paquet « énergie-climat » constitue une avancée majeure en matière de lutte contre le réchauffement climatique, premier défi environnemental de notre planète. Est-il normal, est-il acceptable pour la représentation nationale d'être privée d'un débat sur un sujet majeur qui, en un an, a fait l'objet de deux sommets internationaux, celui de Copenhague et celui de Cancun, qui devrait nous permettre de définir une politique énergétique réellement durable et d'examiner les moyens d'atteindre les objectifs fixés, dont le plus important est certainement celui du marché des quotas d'émission de gaz à effet de serre, lequel devrait être modifié en 2013 puisqu'à partir de cette date un système d'enchères intégral sera mis en place ?

Nous le savons, de nombreuses questions se posent à ce sujet. Devons-nous considérer que le marché est le meilleur outil, alors que sur celui-ci le prix du carbone a connu des fluctuations considérables, atteignant des sommets de plus de 30 euros la tonne, pour ensuite s'effondrer du jour au lendemain à moins de 5 euros ?

Aujourd'hui les prix faibles, autour de 12 euros, empêchent les industriels de raisonner en termes de décarbonisation. Nous pensons aussi que celui-ci porte en lui des risques de spéculation et de délocalisation au travers des mécanismes de développement propre.

Faut-il préférer au mécanisme du marché la taxation des émissions de CO2, ou faut-il promouvoir un mécanisme mixte, voire imposer sur le marché un prix plancher suffisamment élevé de la tonne de carbone ?

De ces questions, monsieur le secrétaire d'État, nous aimerions débattre, car à ce jour l'Assemblée nationale n'a abordé qu'une fois la lutte contre le réchauffement climatique : le 2 décembre 2009, avant Copenhague.

Enfin, quant au seul argument, celui du délai, que vous nous opposez, il est irrecevable puisque votre gouvernement pouvait transposer les directives du paquet « énergie-climat » dans le projet de loi portant engagement national en faveur de l'environnement voté en juillet 2010.

Pour justifier au Sénat, au travers de l'article 2 ter issu d'un amendement gouvernemental, la transposition par ordonnance de cinq règlements et d'une directive, vous invoquez le retard pris et banalisez le contenu de ces textes qui, pour nous, ne se limitent pas à des modifications rédactionnelles consistant à remplacer le mot « préparations » par le mot « mélanges », mais concernent des sujets aussi fondamentaux que la mise en oeuvre du règlement REACH ou la mise sur le marché des produits biocides et touchent aux codes de l'environnement, du travail et de la santé publique.

Est-il utile de rappeler que l'article 2 quater permettra au Gouvernement de transposer par ordonnance deux directives relatives au marché intérieur de l'énergie, l'une pour l'électricité, l'autre pour le gaz, et que ces mêmes dispositions qui figuraient à l'article 10 de la loi NOME avaient été rejetées ?

Déterminé et entêté, le Gouvernement vient de trouver opportunément un nouveau véhicule législatif avec cette proposition de loi.

Certains, aujourd'hui, ne sont pas loin de penser que ce troisième paquet « énergie » nous fait tendre vers le transfert total des pouvoirs de régulation du secteur électrique et gazier des gouvernements vers une autorité nationale munie de prérogatives étendues et d'une indépendance renforcée par rapport au pouvoir politique. Nous le voyons bien, les enjeux sont tels qu'il serait dangereux et coupable de laisser au Gouvernement le pouvoir de légiférer seul en ce domaine.

Même si les articles 12, 13, 14 et 15 ont moins retenu notre attention que les trois articles précédents, il n'en demeure pas moins qu'ils porteront eux aussi atteinte au pouvoir du Parlement puisqu'ils concernent huit directives, un règlement et des domaines allant de la sûreté de l'aviation civile aux transports maritimes, en passant par la convention du travail maritime et les redevances aéroportuaires.

Ce texte, monsieur le secrétaire d'État, ne peut que nous conduire une nouvelle fois à contester le choix fait par votre gouvernement d'une transposition sectorielle de la directive « services ». En effet, ce choix ne nous permet pas d'en avoir une vision d'ensemble et de débattre réellement de ses enjeux, dont on ne peut nier l'importance compte tenu des objectifs qu'elle poursuit et que je tiens à rappeler : faciliter la liberté d'établissement et la liberté de prestation de services au sein de l'Union européenne ; renforcer les droits des usagers des services ; promouvoir la qualité des services ; établir une coopération administrative entre les États membres.

Contrairement au choix fait dans vingt-cinq États sur vingt-sept, qui ont opté pour l'élaboration d'une loi-cadre générale, vous avez préféré une transposition saucissonnée en utilisant plusieurs textes : la loi de modernisation de l'économie, la loi Hôpital, patients, santé et territoires et la loi sur les réseaux consulaires. De plus, vous avez procédé, pour une large part, de manière réglementaire, ce qui n'a pas manqué de conduire certains sénateurs de votre majorité à regretter ces choix, déplorant qu'ils aboutissent à noyer le débat sur ce texte.

Nous le pensons, la transposition de la directive « services » demeurera ainsi l'exemple de ce qu'il ne faut pas faire. C'est pourquoi nous dénonçons l'absence d'une étroite association de la représentation nationale à ce processus de transposition, ainsi que le manque total de transparence des travaux, réduits au seul niveau interministériel, qui n'ont pas permis au Parlement d'exercer pleinement ses fonctions législative et de contrôle.

Comment ne pas relever également l'incohérence dans laquelle baignent nos travaux parlementaires puisque les articles 3, 4, 5, 10 et 11 du présent texte correspondent à des articles de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, présentée par Jean-Luc Warsmann et déjà adoptée par l'Assemblée nationale le 2 décembre 2009 ?

Quant aux articles 16 et 17 de ce texte, ils sont issus d'amendements du Sénat et concernent des dispositions de la loi portant engagement national en faveur de l'environnement de juillet 2010. Si nous comprenons la nécessité d'allonger le délai pour l'intégration dans les SCOT et les PLU des dispositions de cette loi à l'article 17, nous ne pouvons pas accepter, au travers de l'article 16, de revenir sur une disposition importante de la loi Grenelle 2, dont l'objet est la protection des zones naturelles et patrimoniales et qui n'autorise pas de majoration du coefficient d'occupation du sol pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération, dans un secteur sauvegardé, dans une ZPPAUP, ou dans le périmètre d'un immeuble inscrit ou classé.

Monsieur le secrétaire d'État, nous nous opposons à ce texte issu d'une initiative sénatoriale, qui est maintenant pleinement un texte gouvernemental puisque vous avez su et pu y glisser, sans opposition et en catimini, les amendements vous habilitant à légiférer par ordonnances, parce que nous ne voulons pas que nos droits, ceux de l'opposition mais aussi ceux de la majorité, soient bafoués ni que le Parlement devienne une simple chambre d'enregistrement à laquelle seraient confiées de basses besognes, comme celle d'aider le Gouvernement à faire face à son manque de volonté politique en matière de transposition en droit français des textes européens.

Nous voterons donc contre ce texte.