Intervention de Didier Migaud

Pour présenter le rapport de la Cour des comptes relatif à la mise en oeuvre du plan de relance, je suis accompagné de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre, ainsi que de magistrats qui ont participé à sa préparation.

Ce rapport, demandé par votre commission le 2 décembre 2009, lui a été remis le 21 juillet, dans le respect du délai de huit mois prévu à l'article 58-2° de la LOLF. Le résultat des investigations menées par les rapporteurs a été, selon nos procédures habituelles, largement soumis à la contradiction : le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance et les ministères financiers, mais aussi l'ensemble des autres ministères, des organismes et des entreprises concernées ont pu présenter leurs observations. Le rapport remis est issu de ce travail, patient et exhaustif, pour lequel je remercie les rapporteurs.

La Cour a examiné de manière approfondie l'exécution du plan en matière budgétaire et fiscale, l'incidence du dispositif du Fonds de compensation de la TVA – le FCTVA –, ainsi que la contribution des grandes entreprises publiques ou encore le pilotage du plan. Elle s'est aussi servi des travaux réalisés dans d'autres cadres : Fonds stratégique d'investissement – FSI –, Caisse des dépôts et consignations – CDC –, Fonds d'épargne.

Le plan a été annoncé par le Président de la République, à Douai, le 4 décembre 2008, avant d'être repris et détaillé dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative daté du 19 décembre 2008. Trois objectifs lui étaient assignés quand il a été annoncé : intervenir rapidement et au bon moment pour soutenir l'activité et limiter les défaillances d'entreprises ; être temporaire ; être bien ciblé.

Sur le premier point, la rapidité, le plan a permis de limiter la baisse de l'activité en 2009 et son impact a été plus important que prévu en 2010.

Sur le deuxième point, le caractère temporaire, le plan est limité aux années 2009 et 2010, et, pour l'essentiel, son impact s'est ajouté à celui du budget courant, mais la Cour a mis en évidence quelques cas de pérennisation de mesures.

Sur le dernier point, la cible retenue, le plan français a été concentré davantage que dans les autres pays sur l'investissement et l'aide à la trésorerie des entreprises – centrage sur l'investissement pour son impact attendu sur l'activité ; aide à la trésorerie, via les mesures fiscales, pour limiter les disparitions d'entreprises dans une période d'effondrement de la demande.

Au total, 26 milliards d'euros ont été annoncés pour soutenir l'activité et l'emploi : 11,6 milliards de soutien à la trésorerie des entreprises, notamment par le biais de mesures fiscales prises dans le collectif budgétaire ; 10,5 milliards d'euros d'investissements publics, partagés entre l'État pour 4 milliards, les entreprises publiques pour 4 milliards et les collectivités locales, à travers le FCTVA, pour 2,5 milliards ; 2 milliards d'euros en faveur de secteurs particulièrement exposés aux effets de la crise économique, comme le logement et l'automobile ; enfin, 2 milliards d'euros pour les mesures de soutien à l'emploi et au revenu des ménages les plus modestes.

Ce périmètre de départ a ensuite été étendu par le pacte automobile de début 2009 et par les mesures décidées lors du sommet social de février. En outre, certaines mesures initialement prévues pour la seule année 2009 ont finalement été prolongées en 2010. L'effort global est en conséquence passé à 34 milliards d'euros pour 2009 et 2010. D'autres acteurs, en particulier la Caisse des dépôts et consignations, qui n'avaient pas été évoqués lors du discours de décembre, sont en outre intervenus pour des montants très substantiels.

Enfin, en dehors du plan de relance, d'autres mesures ont pu contribuer, à la marge, à soutenir la croissance, comme la suppression de l'imposition forfaitaire annuelle des sociétés ou encore le revenu de solidarité active. L'un des objectifs mis en avant pour la suppression de la baisse de la TVA sur la restauration a aussi été de contribuer à la relance.

L'approche privilégiée par la Cour a consisté à examiner l'ensemble des composantes budgétaires et fiscales du plan de relance, tel qu'annoncé à Douai puis complété au premier semestre 2009. Mais nous avons aussi pris en compte les leviers d'intervention qui sont venus compléter directement les moyens budgétaires et fiscaux dégagés par l'État. En revanche, les considérations liées au poids global des dépenses de crise et des stabilisateurs automatiques dans les finances publiques n'ont pas fait l'objet d'observations, la Cour ayant examiné ces questions dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié à la fin du mois de juin dernier.

L'éventail des moyens mobilisés par l'État est large. La nature différente des mesures choisies rend leur consolidation et leur chiffrage total sujets à précautions. On peut toutefois distinguer : des dépenses budgétaires, voulues exceptionnelles et temporaires, singularisées dans une mission budgétaire créée à cet effet pour les deux exercices d'application du plan de relance, dépenses ciblées sur des actions de soutien à l'investissement public, des mesures en faveur de l'activité économique et de l'emploi, et des aides en faveur du logement et de la solidarité ; des dispositions fiscales spécifiques, destinées à venir en aide aux entreprises et à certains ménages ; un effort budgétaire important en direction des collectivités locales, via le FCTVA, pour les inciter à contribuer à l'effort d'investissement public.

En raison de la situation déficitaire du budget de l'État, ces mesures fiscales et budgétaires ont été intégralement financées par un accroissement de la dette publique. Les mesures nouvelles comprennent aussi un appel aux contributions de plusieurs entreprises publiques – sous la forme d'une augmentation de leurs investissements sur les deux années du plan de relance – des mesures sectorielles de soutien, ainsi que des prêts et garanties d'emprunts.

La moitié environ de l'effort de relance passe donc par l'investissement, qu'il soit public ou privé ; c'est l'une des particularités du plan français.

Comparé à ceux mis en place dans les principaux pays développés, le montant du plan de relance français est dans la moyenne, mais avec quelques caractéristiques notables : les mesures de trésorerie ont été plus importantes qu'ailleurs ; une grande place a été faite à l'investissement ; il a été voulu très concentré sur 2009.

Une autre spécificité nationale a permis d'amortir le choc de la crise en France : l'importance des stabilisateurs automatiques, bien plus grande que dans d'autres pays. Le Fonds monétaire international – FMI – évalue la contribution positive de ces stabilisateurs à 0,6 point de PIB en 2008 et 1,9 point en 2009, contre une moyenne de respectivement 0,3 point et 1,2 point dans les pays du G20. L'effet combiné des stabilisateurs a conduit, sur deux ans, à un avantage d'environ 1 point de PIB en France, limitant la baisse du PIB à 2,5 % en 2009 alors qu'elle a été de 4,2 % pour l'ensemble de la zone euro et d'environ 5 % en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni.

Notre rapport examine aussi dans le détail l'exécution du plan de relance. L'analyse du coût du plan a été menée en tenant bien compte des évolutions du périmètre au gré des annonces faites en 2008 et 2009, ainsi que des réalisations correspondantes.

Le tableau de la page 60 est une synthèse exhaustive. Pour 2009, il présente le coût annoncé du plan dans le périmètre retenu par la Cour en le comparant au coût constaté, et, pour 2010, le coût encore estimé.

Pour 2009, nous constatons : 9,6 milliards d'euros de crédits de paiement ouverts et 7,3 milliards consommés, hors prise en compte des crédits attribués au FSI ; 16,3 milliards d'euros pour les mesures fiscales, contre 11,6 milliards de coût annoncé et même seulement 10,3 milliards dans le discours de Douai ; 3,9 milliards d'euros pour le FCTVA, contre une prévision de 2,5 milliards ; 1,1 milliard d'euros de contributions des entreprises publiques, alors que, fin 2008, 4,1 milliards étaient annoncés. Le coût du volet budgétaire et fiscal est donc de l'ordre de 29 milliards pour le seul exercice 2009.

Pour 2010, 4,1 milliards d'euros de crédits de paiement ont été ouverts et les mesures fiscales représenteraient encore 1,2 milliard, soit un coût budgétaire et fiscal attendu de 5,3 milliards.

Au total, pour 2009 et 2010, le coût budgétaire et fiscal du plan de relance est donc de l'ordre de 34 milliards d'euros.

Une caractéristique transparaît clairement de ces chiffres : le poids des mesures fiscales. Comme la Cour l'a déjà signalé dans son rapport de mai 2010 sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour 2009 ainsi que dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, les mesures fiscales ont été la composante la plus coûteuse du plan : 56,7 % en 2009, 70 % en comptant le FCTVA.

Pour bien analyser les phases du plan, il convient de distinguer trois niveaux dans l'exécution.

Le premier est celui des ouvertures d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement – AE et CP. Au moment de la mise en place du plan de relance, l'effort budgétaire devait être massivement concentré sur l'année 2009, avec l'ouverture de 100 % des AE et de 87 % des CP prévus sur les deux exercices. En fait, plusieurs changements et ajouts, notamment le volet social concrétisé dans la loi de finances rectificative d'avril 2009 ou la prorogation de certaines mesures au-delà de 2009, ont conduit à un rééquilibrage des ouvertures de crédits entre 2009 et 2010, les CP ouverts en 2009 représentant in fine 75 % du total.

Ensuite, au niveau de l'exécution globale des dépenses 2009 de la mission, 95,8 % des AE ouvertes ont été utilisées et 92,2 % des CP ouverts ont été consommés. Ces chiffres d'exécution, au niveau de la mission elle-même, ne donnent cependant pas une information suffisante sur l'effectivité des dépenses : une grande partie des crédits ont ensuite transité par d'autres programmes ou par des opérateurs ; c'est au sein de ces programmes et chez ces opérateurs que le véritable taux d'exécution du plan peut s'apprécier. À ce propos, comme le rapport l'illustre abondamment, avec de nombreux encadrés et exemples, l'exécution des dépenses a été très variable selon les secteurs.

L'exécution globale des dépenses 2009 a été de l'ordre de 67 % en CP au niveau opérationnel des programmes ministériels et opérateurs destinataires de crédits en provenance de la mission « Plan de relance de l'économie». En enlevant le Fonds stratégique d'investissement de ces calculs, on obtient un taux d'exécution global en 2009 de 76 % des crédits ouverts en CP.

Dans le projet initial, l'année 2009 devait représenter, en CP, 75 % de l'effort global de relance. En pratique, l'utilisation de certains crédits ouverts en 2009 a été décalée en 2010 et des crédits supplémentaires ont été ouverts en 2010. En définitive, 50,7 % seulement des CP ouverts sur les deux années ont été consommés en 2009, soit 8,5 milliards d'euros.

L'exercice 2010, qui devait au départ correspondre à un quart du volet budgétaire du plan de relance, a de ce fait une place beaucoup plus importante que prévu, plus adaptée à l'évolution réelle de la conjoncture que la concentration massive sur 2009 envisagée au départ. Malgré tout, en incluant le volet fiscal, l'incidence budgétaire du plan aura porté très majoritairement sur l'année 2009.

Les conclusions de la Cour sur ce point sont donc claires : l'exécution des crédits ouverts en 2009 a été globalement correcte au niveau des programmes ministériels et des opérateurs destinataires, avec un taux de consommation de 75 %, hors crédits consacrés au FSI. Si nous avons retiré ces derniers de nos calculs, c'est parce que, à notre sens, ils ne relèvent pas directement de la logique conjoncturelle du plan de relance et n'auraient pas dû y être intégrés.

La Cour souligne aussi que les principes initiaux que sont les caractères exceptionnel, additionnel et non reconductible des dépenses ont subi quelques entorses. Des dépenses ont notamment été pérennisées, totalement ou partiellement.

S'agissant du caractère additionnel des dépenses de relance, la Cour a relevé des cas de substitution de dépenses ordinaires par des dépenses de relance, par exemple, au ministère de la justice, dans le financement des programmes immobiliers de l'administration pénitentiaire et des projets liés à la réforme de la carte judiciaire, pour un montant de 80 milliards d'euros en AE, ou encore au ministère de la culture, où les crédits destinés à la relance ont trouvé leur contrepartie dans une moindre consommation des crédits du Centre des monuments nationaux.

S'agissant du caractère non reconductible des dépenses, des dérogations ont été constatées, au bénéfice du ministère de l'écologie notamment, dont environ 50 % des crédits obtenus au titre de la relance, soit 460 milliards d'euros, ont de fait été pérennisés.

Enfin, pour l'essentiel, les dépenses d'investissement du programme 315 de la mission « Plan de relance de l'économie» ont consisté en une anticipation, sur 2009 et 2010, d'investissements prévus pour plus tard. Ce choix répond à un souci d'efficacité et de rapidité de mise en oeuvre, puisque les projets étaient prêts, mais il ne s'agit pas, à proprement parler, d'investissements nouveaux et additionnels.

Le mode de pilotage choisi est original : en plus de la direction du budget, un ministère ad hoc et temporaire a été créé. Selon la Cour, ce choix a pu se révéler globalement pertinent et a permis, malgré des outils de suivi budgétaire parfois insuffisamment précis et rigoureux, un bon suivi opérationnel de l'application du plan, du moins pour toute la partie budgétaire.

L'organisation retenue s'est montrée efficace. Elle a permis, pour un faible coût – 3 milliards d'euros –, de mettre en oeuvre rapidement les mesures décidées, de coordonner la plupart des acteurs impliqués, de suivre l'exécution des dépenses et les bonnes conditions de mise en oeuvre du plan. Le ministère, par ailleurs, a pu jouer un rôle utile de dialogue politique et de valorisation médiatique du plan de relance.

Autre nouveauté, la création d'une mission budgétaire spécifique a certes introduit un élément de complexité, mais, dans la pratique, cela s'est révélé utile : la gestion de la mission budgétaire « Plan de relance de l'économie» a bien rempli sa double fonction de ciblage des dépenses sur les priorités retenues ainsi que de centralisation et de diffusion rapide des crédits du plan de relance.

Le rapport pointe néanmoins plusieurs lacunes.

Premièrement, l'information budgétaire est parcellaire et sa fiabilité n'a pas été pleinement assurée.

Deuxièmement, le ministère a été actif au niveau gouvernemental mais beaucoup moins auprès des autres acteurs du plan de relance – le suivi des entreprises publiques a été trop faible et celui de la contribution de la CDC plus que ténu.

Enfin et surtout, aucun dispositif efficace de mesure de la performance et de l'impact du plan de relance n'a été mis sur pied. Les indicateurs retenus étaient partiels et peu instructifs en termes d'impact, voire inexistants pour certaines composantes importantes du plan de relance comme les mesures fiscales ou le pacte automobile. Les conclusions de la Cour, sur ce point, ont été partagées par le ministère : l'essentiel du suivi a porté sur le rythme d'exécution de la dépense et la rapidité, au détriment de considérations sur l'impact de cette dépense.

Pour être complet, je dirai un mot du rôle joué par les intervenants autres que l'État.

Pour les collectivités locales, un dispositif de remboursement anticipé du FCTVA, destiné à relancer l'investissement, était prévu. Il apparaît qu'elles s'en sont servies pour améliorer leur situation financière, dans un contexte difficile, plutôt que pour relancer l'investissement. Le dispositif a abondé la trésorerie de collectivités dont les dépenses d'investissement étaient sur une pente ascendante. Les autres, celles dont l'investissement de 2008 était inférieur à la moyenne de référence, ont été évincées du dispositif, qui, de fait, n'a pu avoir aucune influence sur leurs décisions. Le remboursement anticipé de FCTVA aura donc permis aux collectivités de réduire leur besoin de financement pour un montant d'investissement à peu près égal et ainsi de moins recourir à l'emprunt. Ainsi, ce mécanisme a été beaucoup plus coûteux que prévu – 3,85 milliards – sans avoir les effets escomptés, même si, selon l'Observatoire des finances locales, il a contribué à lisser le cycle d'investissement.

La contribution des entreprises publiques, annoncée fin 2008 à 4 milliards d'euros sur les 26 milliards, devait tenir une place très significative dans la mise en oeuvre du plan de relance. Elle a finalement été bien moindre, de l'ordre de 1 milliard. Certes, c'est un apport non négligeable dans la lutte contre les effets de la crise, mais les entreprises publiques, qui se trouvaient dans une situation financière délicate, n'ont pas réellement modifié les trajectoires d'investissements prévues avant décembre 2008.

Le Fonds d'épargne géré par la CDC a largement contribué au plan de relance de l'économie. Certes, les prêts octroyés sur fonds d'épargne n'ont pas un impact immédiat, mais les montants en jeu sont élevés. À ce jour, les financements versés et engagés sur fonds d'épargne au titre du plan de relance s'établissent à près de 23 milliards d'euros, ce qui est considérable. C'est le secteur financier qui a exercé l'effet multiplicateur le plus net.

Enfin, les mesures sectorielles de soutien ne sont pas de nature à produire un impact conjoncturel tangible dans la période d'application du plan de relance, qu'il s'agisse, par exemple, des prêts octroyés au secteur automobile, des garanties apportées aux partenariats public-privé ou des mesures négociées avec les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Il est difficile d'évaluer les effets de l'ensemble du plan de relance, pour deux raisons principales : plusieurs mesures, prolongées en 2010, sont encore actives ; le phasage initial n'a pas été entièrement respecté. J'ajoute que la Cour a fini ses travaux avant la fin du premier semestre de cette année et qu'elle ne disposait donc pas, à la remise de son rapport, des chiffres les plus récents. Par ailleurs, l'évaluation de l'impact de l'effort global consenti est rendue difficile par l'insuffisance quantitative, pour les dépenses fiscales, comme qualitative, pour les dépenses budgétaires, des indicateurs de performance retenus.

S'il ne faut avancer qu'un chiffre, le coût budgétaire total du plan de relance serait d'environ 34 milliards d'euros sur les exercices 2009 et 2010, dont plus de la moitié, 17,5 milliards d'euros, découle des mesures fiscales et 3,8 milliards du remboursement anticipé de TVA. En données de comptabilité nationale, l'incidence du plan de relance sur le solde des administrations publiques serait plus faible – environ 27 milliards d'euros sur les deux années, soit 1,4 % du PIB –, car certaines dépenses budgétaires correspondant à des prêts ou à des dotations en capital sont considérées comme des opérations financières.

Selon les estimations les plus récentes, l'impact macroéconomique du plan sur le PIB serait un peu supérieur à un demi-point en 2009, ce qui est en deçà de son coût pour les finances publiques, environ 1,4 point de PIB. Cet écart s'explique par le fait qu'une grande partie des dispositions du plan auront servi à soutenir la trésorerie des agents économiques sans agir immédiatement sur l'activité. Il a contribué à atténuer la baisse de l'investissement en 2009. Son impact sur la consommation est passé principalement par la prime à la casse, effet d'aubaine qui a provoqué d'importants achats anticipés d'automobiles et a favorisé le maintien d'une légère progression de la consommation totale en 2009.

En privilégiant les mesures en faveur de l'investissement par rapport aux mesures de soutien à la consommation, le Gouvernement a fait le choix d'un plan aux effets plus diffus et difficilement mesurables à court terme.

En définitive, la Cour considère qu'une telle expérience d'engagement massif de crédits budgétaires et de moyens extrabudgétaires doit rester exceptionnelle, comme le fut la crise que nous venons de traverser. Il convient de revenir le plus rapidement possible aux pratiques normales, sous peine de remettre en cause les exigences d'unité, de lisibilité et de transparence budgétaires. Banaliser cette démarche, ne pas la limiter aux crises graves, irait à rebours de la logique de la LOLF, qui prévoit le suivi dans le temps et la comparaison des politiques publiques. Si des précautions ont, en l'espèce, été prises, malgré des faiblesses et des limites que nous avons soulignées, la continuité budgétaire des objectifs, des indicateurs et des résultats ne doit pas souffrir de trop nombreuses exceptions.

Une autre communication qui vous sera remise, à votre demande, dans les prochains jours, conformément à l'article 58-2° de la LOLF, complète ces conclusions en fournissant une analyse sur l'ampleur et les évolutions récentes des interventions extrabudgétaires de l'État.