Intervention de Michel Bouvard

Monsieur le président, mes chers collègues, je tiens d'emblée à préciser que notre travail avec Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson a été véritablement collectif, comme chaque année depuis 2003.

La LOLF a dix ans cette année. Cette relative ancienneté explique que la loi organique ait moins souvent que par le passé les honneurs du débat public, d'autant que d'autres réformes de l'administration, de l'État et de la gestion publique sont intervenues depuis lors. Pour la plupart, elles s'inscrivent dans le sillage de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Compte tenu de cette actualité, la Mission a choisi de mettre au centre de ses travaux, qui se sont déroulés au premier semestre de cette année, la question de la bonne articulation entre la LOLF et ces réformes plus récentes.

La LOLF, appliquée en totalité depuis 2006, est devenue pour les gestionnaires de l'État une réalité quotidienne. Pour autant, les travaux de la Mission l'ont montré, la période transitoire est loin d'être achevée : des progrès considérables restent à accomplir, qu'il s'agisse de l'autonomie réelle des gestionnaires locaux ou de la fiabilisation des outils de mesure de la performance. La mise en production du progiciel de gestion budgétaire et comptable Chorus reste un point de passage obligé, mais manifestement malaisé à franchir.

Or la situation de nos finances publiques, qui accentue les contraintes budgétaires, associée au rythme très soutenu des réformes depuis 2007, est porteuse de nombreux risques. Comme M. Philip Dane, président du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), l'a souligné lors de son audition par la Mission : « Le train de la RGPP risque de cacher le train de la LOLF ! ». Dans le même sens, la Cour des comptes notait récemment que « la modernisation de l'administration a été engagée sans lien véritable avec la LOLF ».

Force est de constater que la rationalisation des missions et services de l'État, orchestrée notamment par la RGPP, vient parfois en contradiction avec les acquis et les objectifs de la LOLF. Quelle marge de manoeuvre reste-t-il au gestionnaire quand la RGPP est suivie d'une recentralisation des décisions au sein des ministères, notamment en ce qui concerne les plafonds d'emplois ? Comment ne pas craindre que le dialogue de gestion se réduise à une procédure formelle, d'ailleurs concentrée sur le volet budgétaire au détriment du volet performance ?

En sens inverse, le renforcement des moyens financiers exceptionnellement accordés à certains secteurs peut lui aussi s'accompagner d'une mise en danger des grands principes de la loi organique. En échappant à la procédure budgétaire habituelle, les financements dérogatoires ou « innovants » – tels que le plan de relance ou les « investissements d'avenir » – présentent le risque de brouiller la lisibilité de l'action publique et compliquent l'évaluation de son efficacité.

Partant de ces préoccupations, la Mission a privilégié une approche sous forme d'études de cas. Elle a décidé de s'intéresser à deux thématiques qui lui sont chères et d'analyser les mutations qu'elles connaissent sous l'effet de récentes réformes.

Je traiterai pour ma part des relations entre l'État et ses opérateurs à travers l'exemple spécifique des universités, qui bénéficient d'une attention particulière des pouvoirs publics ces dernières années et figurent parmi les bénéficiaires de financements « innovants ». Auparavant, M. Thierry Carcenac examinera la gestion budgétaire déconcentrée après la toute récente réforme de l'administration territoriale de l'État.