Intervention de François Baroin

Le prochain débat d'orientation budgétaire s'inscrit dans un contexte singulier, en particulier parce que ce sera la première fois que nous appliquerons l'article 50-1 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de faire, s'il le décide, une déclaration suivie d'un vote n'engageant pas sa responsabilité. La représentation nationale, par la voix de son président, a pu porter un regard différent sur ce débat. Le Gouvernement a décidé de recourir à cet article nouveau, désireux qu'il était de respecter un engagement qu'il avait pris lors de la conférence sur les déficits publics du 20 mai 2010, au cours de laquelle il a annoncé le triptyque suivant : monopole d'examen des dépenses fiscales dans le cadre de la loi de finances, révision constitutionnelle – j'y reviendrai à propos du rapport Camdessus – et vote du Parlement sur les engagements de la France vis-à-vis de ses partenaires européens.

Cette année, nous vous proposons de vous prononcer sur des engagements qui ont été pris précédemment, anticipant, de cette façon, la norme des années à venir, c'est-à-dire des débats d'orientation des finances publiques régulièrement suivis de votes et des projets de lois de finances pluriannuelles.

La crise n'a pas seulement mis à mal l'économie mondiale : elle est venue nous rappeler avec acuité la nécessité de veiller à la maîtrise des finances publiques. La crise grecque et les incertitudes concernant les pays de la zone euro dont les finances publiques sont trop fragiles nous ont permis de renforcer la solidarité européenne – l'Europe avance souvent par des crises –, sans que cela atténue en rien la rudesse des défis qui nous attendent. Nous avons aujourd'hui entre nos mains la soutenabilité présente et à venir de nos finances publiques. Il s'agit d'un vrai rendez-vous au regard de l'histoire budgétaire. Jamais depuis trente ans des mesures de cet ordre n'ont été prises. Du reste, on n'a jamais procédé à une réduction de deux points de déficit, même lors de la qualification pour l'euro. Nous n'avons, il est vrai, jamais atteint un tel niveau de dettes et donc subi une telle pression.

Le débat d'orientation des finances publiques est pour moi l'occasion de vous présenter la situation actuelle des comptes publics, de vous faire part de nos choix futurs et de réaffirmer les engagements que nous avons pris au plan européen dans le cadre de notre programme de stabilité. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité un vrai débat.

L'année 2010 sera le point de départ de nouvelles mesures placées sous le signe d'une extrême vigilance dans la gestion des ressources publiques. Plus profondément, j'aspire à un changement des mentalités et des habitudes vis-à-vis de la dépense publique. Ce sentiment est partagé, me semble-t-il, aussi bien à gauche qu'à droite : la sphère publique n'est pas une corne d'abondance ; les temps sont durs ; inverser la tendance et se montrer plus raisonnable engagent notre responsabilité. D'aucuns évoqueront la rigueur : il s'agit plutôt de discipline et de sagesse budgétaires : il ne convient pas de dépenser plus que l'on a. Si on appelle le plan français plan de rigueur, doit-on parler de coup de massue pour les plans adoptés par le Royaume-Uni ou l'Espagne ? Si les mots ont un sens, il convient de les replacer dans le contexte de chaque pays.

Si l'État se doit d'être à la hauteur des circonstances, si nous devons agir de manière responsable, c'est qu'avec les choix que nous faisons aujourd'hui, nous jouons l'avenir de nos enfants. La trajectoire que nous prévoyons de suivre pour les années à venir sera donc serrée.

Notre préoccupation, en 2010, est d'accompagner la reprise tout en étant au rendez-vous des objectifs de finances publiques que nous avons fixés : je vous confirme d'ores et déjà qu'ils seront tenus. En effet, accompagner la reprise, c'est assurer la mise en oeuvre d'une part des dispositions du plan de relance tout en prévoyant leur arrêt progressif, d'autre part du programme d'investissement d'avenir, prévu dans la première loi de finances rectificative pour 2010.

Pour être au rendez-vous de nos objectifs de finances publiques, nous devons remplir trois conditions : tenir notre objectif de déficit public à 8 % du PIB et la dépense de l'État au niveau prévu par la loi de finances – « zéro volume » –, respecter l'objectif national des dépenses maladie voté par le Parlement. Sur ces trois points, au vu de la situation actuelle des recettes et des dépenses, nous sommes en ligne avec nos objectifs.

Dès 2011 et pour trois ans, notre stratégie visera à infléchir les déficits publics par un nouvel élan de la maîtrise de la dépense, en vue de les ramener à 3 % du PIB en 2013, conformément aux engagements pris devant nos partenaires européens.

Notre programme de stabilité prévoit une réduction du déficit d'environ cinq points de PIB sur trois ans, ce qui représente quelque 100 milliards d'euros, dont une partie proviendra du rattrapage des recettes fiscales après la crise et une autre de la non-reconduction de certaines des mesures prises en 2010 qui n'avaient pas vocation à être pérennes – je pense notamment aux mesures de relance ou au surcoût de la taxe professionnelle. Au-delà de ce rattrapage attendu, notre stratégie portera sur de nouvelles mesures d'économie dans la période 2011-2013, en vue de contenir à 0,6 % seulement au cours de cette même période l'évolution en volume de la dépense publique. La réduction de la croissance de ces dépenses faisait déjà partie des engagements du Gouvernement en 2007 : elle devient aujourd'hui plus cruciale encore. J'ai eu l'occasion de m'exprimer sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à choisir ce levier : notre pays atteint déjà l'un des niveaux de prélèvements obligatoires les plus élevés au monde. Toute hausse généralisée d'impôts nuirait à la compétitivité de notre économie et compromettrait la reprise. C'est donc de manière résolue que, dans le cadre de la préparation budgétaire, l'axe d'intervention vise la dépense.

J'insiste sur ce point car nous ne gagnerons pas notre pari sans l'implication de tous les acteurs publics. Dans le cadre du budget pluriannuel, le Gouvernement a décidé d'infléchir réellement l'accroissement des dépenses de l'État. C'est un objectif sans précédent. Les dépenses seront stabilisées en valeur pour les trois prochaines années, hors pensions et charge de la dette. Le Gouvernement consentira un effort à hauteur de 10 % sur toutes les dépenses de fonctionnement et d'intervention d'ici à 2013. Il ne s'agira donc plus de suivre l'inflation, comme les années précédentes. Afin d'atteindre cet objectif, l'État devra réduire son train de vie grâce aux outils de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, comme les chantiers interministériels, qui comprennent notamment la rationalisation des achats, le perfectionnement des systèmes d'information ou la réorganisation des concours : 150 mesures ont été présentées ce matin en conseil des ministres, qui sont évidemment d'inégale valeur. Je noterai, outre la centralisation sous un seul numéro – le 3939 – de toutes les activités de service et l'évolution de l'utilisation d'internet appliquée à tous les dispositifs administratifs, les mesures relatives à l'immobilier, au parc automobile, à l'évolution du train de vie ou à la suppression de 100 000 postes de fonctionnaires dans le cadre des départs à la retraite. La première vague de RGPP a déjà permis à l'État d'économiser 7 milliards d'euros ; on devrait en économiser 10 milliards grâce à la deuxième vague.

Nous souhaitons également procéder à un réexamen de toutes les dépenses d'intervention, qui représentent 66 milliards d'euros, afin de dégager 10 % d'économies. Pour la première fois, nous demanderons aux 655 opérateurs de l'État de fournir un effort équivalent à celui de ce dernier : ils entreront donc dans le périmètre d'intervention de la réduction des dépenses publiques. Il convient tout autant de respecter les statuts que de mettre fin à certaines habitudes. Les obligations de transparence seront renforcées, notamment en matière de gestion du parc immobilier public des opérateurs, qui, par voie de circulaires, se verront contraints d'entrer dans le champ d'application des économies.

La RGPP, qui est un des piliers importants de la réduction des dépenses, a également une utilité transversale. Dans le cadre du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, 100 000 emplois ont été supprimés lors de la première RGPP et 100 000 le seront d'ici à 2013. Il convient également de mentionner les réformes d'implantation territoriale, la fusion de la DGFiP, qui connaîtra cette année sa conclusion statutaire, la création de Pôle Emploi, les différentes fusions ou encore la réduction au plan régional des cartes judiciaire et militaire. Le dispositif dans lequel nous entrons nous permettra de valoriser toutes ces sources d'économies. En 2012, le nombre des agents de l'État redeviendra équivalent à ce qu'il était au début des années quatre-vingt-dix : entre 2011 et 2013, près de 5 % des effectifs de l'État seront donc supprimés pour un gain annuel de quelque 1,5 % des dépenses, lequel correspond au gain de productivité observé dans le secteur des services. Le gain brut total dépassera les 3 milliards d'euros. Je tiens à préciser que le principe de faire bénéficier les agents de 50 % des économies induites par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sous forme d'amélioration de leur situation financière sera reconduit dans le cadre du prochain budget triennal.

Nous procéderons, pour la sécurité sociale, de la même façon que pour l'État, c'est-à-dire en associant réforme et maîtrise serrée de la dépense.

En ce qui concerne les dépenses d'assurance maladie, nous nous engageons à ramener la progression de l'ONDAM à moins de 3 % lors de la période 2011-2013 : 3 % en 2011 – nous ferons mieux si c'est possible –, 2,9 % en 2012 et 2,8 % en 2013. Des innovations récentes, comme les agences régionales de santé qui doivent permettre d'améliorer le lien entre la ville, l'hôpital et le médico-social, ou des projets de réforme des hôpitaux nous permettront de renforcer l'efficacité de l'assurance maladie. Par-delà les réformes de structures, il convient également de trouver des outils nous permettant de respecter l'ONDAM : à cette fin, nous avons largement repris les conclusions du rapport Briet. Le seuil d'alerte, aujourd'hui fixé à 0,75 %, sera progressivement abaissé à 0,5 % d'ici 2012 ou 2013. De plus, le rôle du comité d'alerte sera étendu : il se prononcera désormais ex ante sur la construction de l'ONDAM et son rôle de veille dans l'exécution de l'ONDAM sera renforcé. Une fraction des dotations sera mise en réserve dès le début de l'année.

La réforme majeure au coeur de notre stratégie de maîtrise des dépenses publiques n'en demeure pas moins la réforme des retraites. Nous l'avons voulue profonde et juste. Préservant le système par répartition, elle permettra à nos enfants d'avoir les mêmes chances que les générations qui les ont précédés.

Cette réforme devrait permettre aux régimes de retraite d'atteindre l'équilibre dès 2018. Elle générera un gain d'1,2 point sur le déficit structurel à l'horizon 2020 et quelque 9 points de PIB sur la dette publique au même horizon. La réforme des retraites peut être contestée dans sa philosophie ou son esprit : il ne faut pas oublier qu'elle a pour objectif de répondre au problème démographique et que, je le répète, son incidence en termes de maîtrise de nos déficits publics sera importante.

Nous ne réussirons pas notre pari sans partager les efforts. C'est la raison pour laquelle les transferts de l'État aux collectivités locales seront stabilisés en valeur durant les trois prochaines années. La réforme des collectivités en cours de discussion au Parlement aidera à rendre plus efficace la dépense locale. Je vous confirme un moratoire sur les normes réglementaires, hors normes européennes, que l'État impose aux collectivités : en effet, ces normes pèsent sur leurs dépenses. Le Gouvernement souhaite parallèlement renforcer la péréquation à l'intérieur de l'enveloppe des concours de l'État. C'est une mesure à laquelle je tiens particulièrement. Je sais que le rapporteur général m'apportera un soutien puissant dans ce domaine.

L'effort en 2011, qui s'inscrit dans une perspective triennale, doit être conforté par une réorientation de la dépense publique. Des garanties en la matière doivent être données à la fois au pays et à nos partenaires. La commission créée le 28 janvier par la conférence nationale sur le déficit, présidée par M. Michel Camdessus et dont le président de la commission des finances et le rapporteur général étaient membres, a rendu son rapport relatif à l'inscription dans la Constitution de la règle d'équilibre des finances publiques. Ce remarquable rapport aborde chaque question technique en soulignant les différentes réponses possibles et en indiquant des préférences. Un consensus s'est déjà établi autour de certaines propositions, notamment celle qui vise à confier le monopole des dispositions relatives aux recettes fiscales et sociales aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. C'est une règle à la fois utile et vertueuse pour conserver une approche cohérente de l'évolution des recettes de l'État et de la sécurité sociale. C'est la raison pour laquelle nous l'avons d'ores et déjà mise en oeuvre dans le cadre de la circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010.

Le contenu de la règle constitutionnelle d'équilibre est un enjeu majeur. Nous y sommes attachés. Le sujet mérite d'être discuté et approfondi. Sous l'autorité du Premier ministre, nous consulterons prochainement les présidents de groupe, les acteurs essentiels en matière de finances publiques que sont les membres de la commission des finances des assemblées et les partis politiques. Ces consultations, qui ne feront pas l'objet d'un calendrier précis, se dérouleront à l'automne, parallèlement à l'examen de la loi de finances, l'objectif étant de définir les contours d'un éventuel consensus politique autour de l'adoption d'une révision constitutionnelle. Le calendrier devra toutefois être compatible avec les « grands événements » de l'année 2012.

Telle est le coeur de notre stratégie générale pour les trois prochaines années. Dès 2011, le redressement de nos finances publiques est impératif. Nous sommes face à deux enjeux, aussi importants l'un que l'autre : d'un côté engager avec détermination la réduction des déficits publics ; de l'autre accompagner la reprise de l'activité. En 2011, l'objectif intangible et incontournable est de ramener les déficits publics à 6 %. Toutes les mesures budgétaires seront mises en oeuvre pour l'atteindre. Il conditionne la matrice du débat d'orientation budgétaire en matière de dépenses. En ce qui concerne les recettes, les derniers arbitrages seront rendus à la fin du mois d'août ou au début du mois de septembre.

Nous voulons nous concentrer sur les dépenses de toutes natures, y compris les dépenses fiscales et les niches sociales les plus favorables à la croissance et à l'emploi, sans remettre en cause celles qui concernent les personnes les plus en difficulté. J'ai demandé à l'inspection générale des finances d'étudier l'incidence réelle de chacune de ces dépenses sur l'emploi, ce qui nous permettra d'avoir une vision précise des effets réels des dispositifs dérogatoires au droit commun en matière fiscale, et de connaître d'éventuels abus, contournements ou optimisations. En la matière, le ministre du budget est ouvert à toutes les idées. Je vous propose un point de départ ambitieux, avec l'espoir que le partage de cette ambition soit vertueuse pour les finances publiques. Toutefois, les mesures qui favorisent l'emploi ou protègent tant les publics fragiles en termes d'âge et de handicap que les attributaires de minima sociaux constitueront une ligne rouge. En matière de niches fiscales, l'objectif de suppression n'en reste pas moins de réaliser 8,5 à 10 milliards d'euros de recettes pour 2011 : il peut être atteint et nous ne doutons pas du concours du Parlement à cette fin. Nous travaillons sur deux pistes : le rabot et le bouquet. Le bouquet sera constitué des niches qui seront supprimées tandis que le rabot sera le dispositif transversal. Il ne s'agira pas pour nous de raboter de vieilles fleurs. Cette mesure nous est simplement apparue à la fois comme la plus efficace pour atteindre l'objectif et la plus acceptable par l'opinion. Dans la logique du rabot, aucun public particulier, à l'exception, je le répète, des publics fragiles, ne sera épargné par l'effort général.

L'année 2011 sera donc pour l'État la première année d'un budget triennal caractérisé par une rupture dans la progression de la dépense. Le « zéro valeur », hors charge de la dette et pensions, suppose un effort sans précédent de chacun, qui sera tout d'abord fourni par les collectivités locales. J'ai évoqué la stabilisation en valeur des concours de l'État hors FCTVA, qui s'appliquera en 2011 comme sur l'ensemble du « triennal », conformément à ce que le Président de la République a annoncé à l'occasion de la conférence du 20 mai dernier.

Cet effort devra également être fourni par l'Union européenne, à laquelle nous contribuons à travers un prélèvement sur les recettes de l'État. Alors que l'ensemble des États européens conduisent des politiques courageuses de maîtrise de leurs dépenses, qu'ils ont organisé eux-mêmes la solidarité de pays en difficulté, comme la Grèce, et qu'ils en assument les conséquences financières, je ne trouve pas acceptable que la Commission demande pour 2011 un budget en hausse de plus de 6 %. Nous le redirons à Bruxelles aux côtés des autres États membres soucieux de modération budgétaire. Les efforts demandés à nos concitoyens doivent permettre de réduire les déficits ; ils n'ont pas pour objet de financer une dépense européenne galopante.

J'ai déjà évoqué les règles transversales qui nous ont servi de matrice pour la construction de ce budget : elles seront mises en oeuvre sans faiblesse car, loin d'être de simples principes généraux, elles constituent un plan d'action immédiat, lequel se traduira notamment par la poursuite du « 1 sur 2 », qui nous permettra d'économiser plus de 30 000 emplois dès 2011, et par un effort d'économies de 10 % sur trois ans pour les dépenses de fonctionnement et d'intervention. Cet effort suppose que nous envoyions un signal crédible dès la première année : c'est pourquoi la moitié du chemin sera parcourue dès 2011.

Je le répète : le Gouvernement ne remettra pas en cause le RSA ni l'ensemble des minima sociaux. Il ne s'agit pas d'un budget de rigueur au sens où il frapperait tous les publics sans distinction et prévoirait une augmentation des impôts. De la même manière, nous ne réduirons pas les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence – ils augmenteront même par rapport à 2010. Nous voulons un budget juste et équitable.

En matière d'investissements aussi, nous devons envoyer un signal fort. Certes, l'investissement, c'est l'activité, mais nous ne pouvons pas tout faire. Redresser les finances publiques, c'est le premier préalable pour soutenir la confiance et la croissance. Nous stabiliserons la subvention budgétaire prévue pour les infrastructures de transport. Le budget triennal 2011-2013 procèdera également à un moratoire sur le lancement de nouveaux grands équipements, notamment de nature culturelle. C'est un choix difficile mais responsable. Le contexte économique et financier nous conduit, de plus, à revisiter nos engagements pluriannuels. C'est la raison pour laquelle le budget 2011 prévoira une stabilisation en valeur des moyens de défense, avec une légère remontée en 2012 et 2013, pour un total de ressources inférieur de quelque 1,3 milliard d'euros aux prévisions de la loi de programmation militaire. Les économies réalisées par la Défense sur son fonctionnement, conformément à la démarche du livre blanc, devront permettre de dégager des marges pour préserver les programmes d'équipement. De plus, la cession de bâtiments et la vente de fréquences constitueront des sources de recettes. Grâce à cet effort, nous pourrons continuer d'augmenter le budget de la recherche et de l'enseignement supérieur, qui demeure la priorité du Gouvernement. Il s'agit de réussir le pari de l'autonomie pour les universités, qui, à cette fin, bénéficieront de moyens de fonctionnement renforcés et échapperont, comme les organismes de recherche, à toute suppression d'emplois pour l'ensemble de la période 2011-2013.

Nous poursuivrons également le renforcement des effectifs de l'administration pénitentiaire, ainsi que celui des juridictions dans le contexte de la réforme de la procédure judiciaire.

Trois leviers permettront de ramener le déficit public de 8 à 6 % du PIB et de réaliser ainsi 40 milliards d'euros d'économie. Le premier, pour 15 milliards, sera la non-reconduction de mesures prises pour 2010 qui n'avaient pas vocation à être pérennes – il s'agit, je le rappelle, des mesures de relance et du surcoût de la taxe professionnelle. Le deuxième, évalué à 11 milliards, sera constitué par le rattrapage des recettes fiscales en lien avec le retour de la croissance. Une grande majorité des recettes a en effet suivi la contraction de l'activité – baisse de 60 % de l'impôt sur les sociétés et de 30 % des droits de mutation en raison de la chute du marché immobilier. L'histoire récente nous a permis de vérifier la grande élasticité du modèle français à la baisse, nous la vérifierons sans aucun doute à la hausse. Troisième et dernier pilier : l'effort partagé de l'ensemble des acteurs de la dépense publique à hauteur de 14 milliards d'euros. Le gel en valeur des dépenses de l'État et des concours aux collectivités territoriales rapportera 7 milliards d'euros, auxquels il convient d'ajouter 1 milliard lié au gel des concours de l'État aux collectivités locales et 1 milliard économisé sur le fonctionnement de l'État et des opérateurs. Une meilleure maîtrise de la masse salariale, notamment le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, permettra d'économiser 1 milliard d'euros supplémentaire. Enfin, un effort de quelque 4 milliards d'euros sera effectué sur les dépenses d'intervention et les pensions de l'État.

La sphère sociale contribuera pour l'autre moitié de l'effort de redressement. La réforme des retraites rapportera 4,5 milliards d'euros. La reprise de la dette sociale par la CADES permettra de contribuer à hauteur de 3,2 milliards d'euros à l'effort de consolidation. Une réunion aura lieu ce soir avec les membres de la commission. Enfin la fixation de l'ONDAM à 2,9 sera l'occasion de réaliser un peu moins de 3 milliards d'euros d'économie. Il convient en réalité de réaliser un effort supérieur à 7 milliards d'euros pour neutraliser les conséquences de l'évolution tendancielle des dépenses sociales, qui conduit à une dégradation spontanée du déficit public.

Monsieur le président, comme vous l'avez rappelé vous-même, conformément à l'article 50-1 de la Constitution, le débat de mardi prochain donnera lieu à un vote du Parlement.