Intervention de Jean Picq

C'est un grand plaisir pour moi d'être devant vous. Comme vous le savez, le propre de notre maison est d'être collégiale ; je suis donc le porte-parole d'un travail collectif et, à ce titre, je suis heureux que vous ayez salué la présence de Mme Marie-Ange Mattei, qui a été le rapporteur et qui, avec une autre conseiller référendaire, a arpenté les académies et les établissements, et de M. Pascal Duchadeuil, président de la section compétente de la chambre et contre-rapporteur.

Nous avons mené cette enquête pendant 30 mois, en visitant 6 académies, une cinquantaine d'établissements scolaires et trois pays – l'Écosse, l'Espagne et la Suisse –, et de manière contradictoire avec le ministère de l'éducation nationale. Au terme de ce travail, en début d'année, nous avons pris conscience que nous traitions d'un sujet passionnel – il s'agit de l'avenir de nos enfants – et difficile. Ne pouvant, par conséquent, nous contenter des méthodes traditionnelles d'enquête, nous avons innové en auditionnant, en février et mars derniers, pendant une soixantaine d'heures, des experts et acteurs du système éducatif – syndicats, parents d'élèves, personnels de direction –, pour nous assurer que notre constat était partagé et que nos recommandations avaient du sens.

Nous ne voulions pas en effet faire du bruit, mais apporter de la lumière dans le débat sur l'école. Notre rapport a alors été rendu public et je me réjouis qu'il ait été, dans l'ensemble, bien accueilli.

Tout ceci a été rendu possible grâce au travail du législateur et en particulier à deux lois. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a transformé la nature du contrôle, par la Cour, des politiques du ministère de l'éducation nationale, en développant une approche fondée sur des objectifs à atteindre, assortis d'indicateurs. La loi sur l'avenir de l'école de 2005 fixe, quant à elle, un objectif de réussite de chaque élève à la scolarité obligatoire.

Nous disposions, par conséquent, des instruments qui nous permettaient de juger si le système éducatif s'est mis « en ligne » pour atteindre les objectifs assignés par le Parlement, ce qui constitue un grand changement dans l'évaluation des politiques éducatives.

C'est donc en tirant parti de ce nouvel horizon que la Cour a décidé de s'intéresser à la performance de notre système éducatif en examinant les résultats de l'enseignement scolaire public sous tutelle du ministère de l'éducation nationale, ce qui représente environ 10 millions d'élèves, 750 000 enseignants et 53 milliards d'euros. Il s'agit de la plus importante politique publique du point de vue de la masse financière. C'est aussi l'un des enjeux les plus importants pour l'avenir de notre pays.

Ce document est rédigé sur un ton qui veut expliquer sans stigmatiser. Ses encadrés reflètent d'ailleurs les auditions menées en début d'année. Nous soulignons ainsi la massification réussie, nous relevons les difficultés d'exercice du métier et pointons les efforts faits par une majorité d'enseignants.

L'enquête nous a permis d'établir deux constats clairs et partagés par tous : notre école ne réduit pas, et même aggrave, les inégalités de départ entre enfants de catégories sociales différentes ; l'école n'atteint pas, dans son organisation actuelle, les objectifs que lui assigne la loi.

L'échec scolaire, c'est-à-dire, selon sa définition internationale, l'ensemble des jeunes qui sortent sans diplôme ou qualification de l'enseignement scolaire, représente environ 130 000 jeunes chaque année, soit 18 % d'une classe d'âge ou près d'un jeune sur cinq. Ces sorties sans qualification sont bien souvent synonymes d'exclusion sociale. Pour ceux qui ne sortent pas sans qualification, les résultats sont aussi préoccupants : les enquêtes nationales menées par le ministère et sa direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance et celles réalisées lors des journées d'appel de préparation à la défense révèlent qu'à la fin de la scolarité obligatoire la proportion d'élèves éprouvant des difficultés sérieuses en lecture est supérieure à 20 %.

Cette situation pointe la faiblesse la plus grave de notre système : nous ne savons pas traiter la difficulté scolaire. Les comparaisons internationales effectuées par les enquêtes PISA montrent que l'écart entre les élèves suivant une scolarité normale (60 % de la population scolaire) et les élèves en difficulté (40 % de la population scolaire) ne cesse de progresser en France depuis 10 ans.

Notre système sélectionne ; il ne sait pas porter le plus grand nombre à la réussite. Ainsi, notre élite est de grande qualité, mais insuffisante et il y a beaucoup trop de laissés pour compte. La théorie des climats ne saurait expliquer pourquoi la grande majorité des pays de l'OCDE fait mieux que la France pour lutter contre la difficulté scolaire. Si l'impact de la concentration des difficultés sociales, liée elle-même à une concentration urbaine, est indiscutable dans notre pays, rien n'explique que les Allemands aient rattrapé, puis dépassé les Français, alors qu'ils se heurtaient eux aussi à un problème d'intégration culturelle et sociale. Rien n'explique non plus que la Pologne, qui avait 50 points de retard par rapport à la France sur l'échelle de PISA, c'est-à-dire l'équivalent d'une année scolaire, nous ait également dépassés.

La France est aussi le pays de la prédestination sociale, où la réussite scolaire est la plus fortement corrélée aux origines sociales. Plus de trois quarts (78,4 %) des élèves provenant de catégories sociales favorisées obtiennent un baccalauréat général, contre seulement moins d'un cinquième (18 %) des élèves d'origine sociale défavorisée. Quant aux bacheliers qui entrent dans les classes préparatoires aux grandes écoles, 55 % ont un père cadre, chef d'entreprise, professeur ou membre d'une profession libérale. Cette proportion est trois fois et demie plus importante que leur part dans la cohorte des élèves de sixième, tandis que celle des enfants d'origine ouvrière est quatre fois moins importante.

Plus préoccupant encore sur le plan économique, le fait que le système scolaire français n'atteint pas l'objectif de 50 % de diplômés de l'enseignement supérieur. Ce taux n'est que de 41 %, en comptant les bac + 2, dont seulement 27 % au niveau licence. Soit un jeune sur quatre à bac + 3 à l'heure où la mondialisation des économies exige d'accroître les capacités d'intelligence collective et plaide pour que nous visions un pourcentage élevé de masters professionnels ou de recherche à bac + 5…

Or, si nous n'avons qu'un jeune sur quatre au niveau licence et plus, c'est pour deux raisons : il n'y a pas assez d'« entrants » (seulement 78 % des bacheliers s'inscrivent dans le supérieur) et il y a trop d'échecs dans l'enseignement supérieur. Ce n'est d'ailleurs pas uniquement en augmentant le nombre de bacheliers professionnels et technologiques qu'on résoudra ce problème : la proportion de bacheliers généraux dans l'enseignement supérieur a baissé depuis 1995.

C'est donc une forte exigence que d'améliorer très sensiblement le vivier de bacheliers qui peuvent entrer dans le supérieur en réussissant leurs études. Pour parvenir à ce résultat, il faut empoigner à bras-le-corps la question de la difficulté scolaire. Une telle option ne signifie nullement de renoncer à former des élites et à offrir aux meilleurs des voies d'excellence ; une telle option signifie simplement que l'on fasse de la réussite du plus grand nombre un objectif partagé.

Lors de son enquête, la Cour a identifié plusieurs causes expliquant ces résultats médiocres, sans jamais de placer sur le terrain de la pédagogie, car elle n'a pas la légitimité pour le faire. Elle a cherché à dévoiler les causes qui relèvent de l'organisation même de l'éducation nationale, que ce soit la composition des classes, l'affectation des élèves ou le service des enseignants.

La première cause d'inefficacité est une mauvaise allocation des moyens disponibles.

Ce n'est pas le niveau global des moyens consacrés à l'enseignement scolaire, soit 3,9 % du PIB, qui est en cause, ce chiffre nous situant dans la moyenne de l'OCDE. Ce n'est donc pas une question de bon niveau, ce que je ne dirai pas pour l'enseignement supérieur, mais une question de bon emploi des fonds et plus encore d'arbitrage en fonction des besoins. Or, nous mettons en évidence que le ministère de l'éducation nationale est difficilement en état de procéder à de tels arbitrages. Il s'en est expliqué, mais sans parvenir à nous convaincre...

La Cour estime qu'il n'est pas raisonnable de ne pas s'engager urgemment dans la voie de la connaissance des coûts en euros. À l'heure actuelle, le ministère ne connaît en effet ni le coût des politiques éducatives ni le coût des établissements d'enseignement. Ainsi il ne possède qu'une estimation grossière de ce qu'il consacre à l'éducation prioritaire, qui concerne pourtant plus de 1,5 million d'élèves.

Par ailleurs, le ministère ne répartit pas ses moyens en fonction des objectifs qu'il affiche : ainsi, continue-t-il de se fonder sur le nombre d'élèves, quel que soit leur retard scolaire, pour calculer les dotations horaires des établissements, ce qui n'incite pas les établissements à faire baisser les taux de redoublement, un objectif pourtant assigné au système éducatif. De même, il ne différencie pas l'allocation des moyens selon les besoins des élèves, traitant de la même manière le lycéen d'Henri IV ou de Louis-le-Grand et celui d'un lycée en difficulté.

En outre, alors que c'est à l'école primaire qu'il faut identifier et traiter la difficulté scolaire, la Cour fait apparaître que celle-ci est proportionnellement moins financée que dans les pays comparables. En fait, le ministère pilote le système éducatif sans connaître ses coûts et sans tenir compte des besoins des élèves.

Observons à cet égard une situation bien connue : celle de l'offre d'options dans le second degré. Le fait de maintenir des enseignements rares dans certains établissements, le plus souvent de centre ville, a certes pour effet d'attirer les meilleurs élèves par la concurrence sur des enseignements recherchés mais aboutit – si on veut bien y réfléchir un instant – à diminuer, compte tenu des contraintes budgétaires, les moyens disponibles pour aider par exemple les élèves en difficulté. Cette « prolifération » d'options, jusqu'à 60 combinaisons possibles en terminale, est révélatrice d'un système d'abord soucieux, sous la pression de tous, de sélectionner.

En définitive, ce qui caractérise notre système éducatif, c'est qu'il repose sur une logique où les moyens restent majoritairement répartis comme si l'offre scolaire devait être uniforme sur tout le territoire. Cette logique inspire encore les réformes récentes, comme celle du lycée général, que nous n'avons pas ignoré dans notre rapport, mais dont nous observons qu'elle octroie le même nombre d'heures d'accompagnement aux lycées prestigieux et à ceux qui ont un taux de réussite au bac inférieur à 60 %… Le ministère a reconnu qu'il n'était pas capable de prévoir si ce dispositif serait d'une quelconque utilité ou bien s'il se transformerait en simple prolongement des enseignements disciplinaires ou en permanence où les élèves feraient leurs devoirs.

Ce système, qui ne concentre pas les efforts là où les besoins sont avérés et qui ne connaît pas le coût de ses dispositifs, ne permet pas un pilotage fin.

La deuxième cause d'inefficacité du système scolaire est l'organisation du service des enseignants, qui est inadaptée.

Dans le second degré, 48 % des enseignants débutent leur carrière sur des fonctions instables de remplacement et 18 % sur des postes d'éducation prioritaire figurant parmi les plus difficiles. Dans ces conditions, rien ne garantit que les élèves aient en face d'eux les enseignants qui sauront le mieux les aider à progresser. Dans le même temps, les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles sont les seuls à bénéficier systématiquement de professeurs choisis sur profil en fonction de leurs compétences.

En fait, la définition du service des professeurs du second degré n'a pas évolué depuis soixante ans, 1950, à une époque où moins de 10 % seulement d'une classe d'âge accédait au baccalauréat alors que le pourcentage de bacheliers est aujourd'hui dix fois supérieur. En dépit de la forte implication individuelle des enseignants, il y a, aujourd'hui, un écart entre les obligations de service et les missions que la loi fixe aux enseignants. Ces obligations ne peuvent plus se limiter à une simple transmission de savoirs disciplinaires devant un groupe d'élèves de niveau homogène, mais exigent une capacité d'enseignement devant des élèves extrêmement différenciés. Elles doivent donc être repensées.

La dernière cause d'inefficacité est l'organisation des parcours des élèves, qui ne prend qu'insuffisamment en compte leurs besoins.

C'est la quatrième partie du rapport et la plus novatrice.

Il y a d'abord la question essentielle du temps scolaire, des rythmes scolaires. Comme vous le savez, la France est le pays qui a à la fois l'année scolaire la plus courte (144 jours dans le primaire) et une des journées les plus longues. Le rythme journalier est encore alourdi pour les élèves en difficulté, qui bénéficient de deux heures d'aide personnalisée, alors qu'ils sont précisément les plus touchés dans leurs apprentissages par des journées surchargées. L'exemple du primaire est à cet égard tristement révélateur : huit heures par jour sur quatre jours pour des enfants très jeunes.

Il y a ensuite la question du suivi des élèves. Même si le rapport témoigne d'initiatives locales heureuses, nous sommes loin de ce qui se passe en Écosse ou en Suisse, avec des professeurs qui suivent sur plusieurs années une dizaine d'élèves dont ils sont les « tuteurs ». En France, les élèves sont peu et mal suivis dans la durée : leur parcours scolaire apparaît, non comme un processus construit, mais comme l'addition d'appréciations indépendantes les unes des autres et dépourvues d'une visée d'ensemble cohérente. La rupture primairecollège est à cet égard préoccupante quand on songe au suivi des élèves qui serait nécessaire pour l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences.

En réalité, on ne connaît pas bien les élèves, ni leur parcours, ni leurs besoins, ni leurs atouts.

Il y a aussi la question essentielle de la composition des classes. Dans le second degré, contrairement aux directives du ministère, la moitié des classes sont officieusement des « classes de niveau ». On ne peut donc pas vraiment dire que le collège unique existe. La Cour note aussi que la France est un pays très singulier en termes de redoublement, puisqu'elle détient dans ce domaine le record de l'OCDE : à 14 ans, près de 250 000 élèves ont déjà redoublé au moins une fois et à 15 ans, 40 % d'une classe d'âge est en retard d'une année au moins. Le ministère reconnaît lui-même que le redoublement est inefficace alors qu'il coûte – selon ses estimations, si elles sont correctes, – 2 milliards d'euros, soit le double du coût de l'éducation prioritaire.

Il y a enfin la question, si importante pour l'avenir des élèves, de leur orientation. L'orientation se fait souvent par l'échec. Elle dépend beaucoup de l'offre scolaire existante, puisque les différences de parcours observées entre les académies sont très nettes : dans certaines académies, 1 élève sur 3 est orienté dans la voie professionnelle en fin de troisième, alors que dans d'autres, cette proportion n'est que de 1 sur 5. L'orientation est en fait en partie imposée, non par les capacités des élèves, mais par l'offre de formation existante. L'orientation reflète aussi une très forte inégalité sociale : un enfant d'ouvrier non qualifié a cinq fois moins de probabilités d'obtenir un baccalauréat général qu'un enfant de cadre, mais en revanche neuf fois plus de n'avoir aucun diplôme.

Enfin, le rapport traite longuement de la prise en compte des élèves en difficulté, la multiplicité des dispositifs et leur faible propagation : ainsi les programmes personnalisés de réussite éducative ne touchent que 8,5 % des collégiens alors que l'échec scolaire touche un enfant sur cinq ; ils ne profitent qu'à 11 % des élèves des collèges « réseaux ambition réussite » (RAR) alors qu'ils devraient concerner la majorité d'entre eux.

Devant ces constats, la Cour a fait treize recommandations qui visent à promouvoir une nouvelle organisation du système scolaire.

Le système scolaire a désormais l'obligation de réduire une véritable fracture scolaire. Il doit donc passer de sa logique très ancienne de gestion par une offre scolaire uniforme – qui est inefficace, qui l'épuise financièrement et qui est contraire à l'égalité des chances –, à une logique de gestion par la demande scolaire, c'est-à-dire fondée de façon prioritaire sur la prise en compte des besoins très divers des élèves.

La Cour recommande donc, en premier lieu, d'évaluer les besoins d'accompagnement personnalisé des élèves, qu'ils soient pris en charge dans le cadre de l'enseignement habituel ou par des aides supplémentaires personnalisées ou de soutien.

Ce critère doit désormais être pris en compte pour fixer les moyens affectés aux établissements ; il doit également permettre de les renforcer au niveau où commence à se constituer la difficulté scolaire, c'est-à-dire l'école primaire.

En outre, le système scolaire doit arbitrer entre les moyens disponibles, non seulement en renonçant aux pratiques dont l'inefficacité est avérée – telles que, par exemple, le redoublement –, mais également en procédant à une forte différenciation selon les établissements, tout en respectant la garantie fondamentale, donnée à tous les élèves, qu'ils atteindront le socle commun de connaissances et de compétences défini par la loi.

Par ailleurs, le système scolaire ne pourra progresser qu'avec les enseignants et les responsables d'établissement. C'est aux acteurs directs du système scolaire que la responsabilité doit être donnée de procéder aux arbitrages nécessaires, en fonction des besoins des élèves : la Cour recommande que la communauté éducative – c'est-à-dire les responsables d'établissement et les enseignants – soit désormais chargée, sous le contrôle des recteurs et des inspecteurs d'académie, de la répartition des dotations globales affectées à l'établissement.

La contrepartie nécessaire de l'autonomie des établissements et des équipes éducatives est l'exigence d'évaluation, la France étant un des rares pays où les établissements ne sont pas évalués.

Enfin, pour les établissements les plus confrontés à la difficulté et à l'échec scolaire, il est nécessaire de garantir, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, des moyens renforcés et de systématiser l'affectation des enseignants sur des postes à profil.

En conclusion, nous vivons sur une représentation ancienne du système éducatif, datant des années 1950. La France était alors rurale et son économie administrée et fermée, tandis que seule une petite partie de ses élèves accédait au baccalauréat. Cette école est celle qui accompagne notre imaginaire alors que la France est aujourd'hui fortement urbanisée, ouverte à la mondialisation et ambitionne d'amener 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat, dans un espace européen où l'on compare les systèmes éducatifs. Il n'est donc plus possible de continuer ainsi : en mettant l'accent sur la difficulté scolaire, l'Éducation nationale doit, comme nous l'on dit certains de nos interlocuteurs, changer de logiciel. Le but ultime est d'accroître la cohésion de notre pays, en réduisant les inégalités, ainsi que ses performances économiques, en augmentant les connaissances et les capacités de sa population.