Intervention de Hervé Novelli

chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je suis vraiment très heureux de venir présenter devant la représentation nationale le projet de loi relatif aux contrats de partenariat. Vous savez que c'est un sujet auquel je prête une attention particulière. Je n'irai pas jusqu'à parler d'affection, car il faut demeurer distancé, mais déjà, pendant la précédente législature, avec Claude Goasguen etMarie-Hélène des Esgaulx, j'ai beaucoup travaillé sur ces contrats particuliers. Christine Lagarde et moi-même attachons beaucoup de prix à cette forme, que je crois innovante, de la commande publique.

Après le débat sur la loi de modernisation de l'économie, c'est à l'amélioration d'un instrument majeur parmi les processus d'achat de l'administration que le Gouvernement vous convie. Ce projet de loi est en effet l'une des composantes de la démarche globale de modernisation de la commande publique que nous avons engagée depuis plusieurs années déjà. Comme l'a rappelé Christine Lagarde, lors de l'examen du texte au Sénat, ce projet de loi fait partie intégrante du mouvement de modernisation de notre économie. Je suis convaincu qu'il faut en terminer avec la règle en vertu de laquelle le règlement d'un problème passe par toujours plus de dépenses publiques. Les contrats de partenariat ont vocation à placer, au coeur de la démarche publique, la notion de résultats et la coopération entre le secteur privé et le secteur public. À mon sens, la réforme de l'État passe par une refonte des modes de gestion et par une remise à plat de ses domaines d'intervention, et les contrats de partenariat peuvent y contribuer.

Du reste, le développement de ces contrats prouve que des objectifs publics peuvent être atteints en utilisant les avantages de la gestion privée. Dans de nombreux domaines, l'État peut et doit confier la réalisation de certaines missions au secteur privé, sur la base d'un contrat clair où les missions du titulaire du contrat sont définies avec exigence et précision. L'État ne peut, nous le savons bien, tout gérer en direct : il doit parfois être un donneur d'ordre afin de faire jouer la concurrence et d'obtenir ainsi les meilleurs résultats aux moindres coûts. Les contrats de partenariat sont un levier de cette politique, levier qui peut également contribuer à développer de nouvelles méthodes de gestion publique au sein même des administrations.

Mais, avant d'entrer dans le détail du projet de loi, permettez-moi de vous dire en quelques mots en quoi celui-ci s'inscrit dans une politique globale de modernisation.

Il s'agit, d'abord, de la diminution du délai de paiement des marchés de l'État. Ce délai vient d'être réduit, vous le savez, à trente jours, et je m'apprête à recevoir demain les représentants des communes, des départements et des régions afin d'examiner, avec eux, la possibilité de réduire aussi le délai de paiement des marchés passés par les collectivités territoriales.

Mais il s'agit aussi des mesures qui vont être mises à l'étude à la suite des propositions présentées par Éric Besson dans son rapport intitulé « Mieux acheter pour un meilleur service public », remis il y a quelques jours au Premier ministre. En effet, certaines de ces préconisations rejoignent dès maintenant des dispositions qui vous sont soumises dans le cadre du présent projet de loi.

Il s'agit, enfin, de moderniser et de rendre conformes au droit communautaire, lorsque tel n'est pas encore le cas, notre droit de la commande publique. Cela vaut pour les marchés passés par les personnes entrant dans le champ de l'ordonnance du 6 juin 2005, qui ne sont pas soumises au code des marchés publics, mais qui sont néanmoins tenues de respecter des procédures de mise en concurrence : un décret en cours de finalisation mettra ces marchés en conformité avec le droit communautaire avant la fin de l'année. Dans la même logique, il nous faut également mettre nos procédures de recours contentieux relatives aux marchés publics en conformité avec la directive communautaire adoptée le 11 décembre 2007 : le Gouvernement sollicitera donc, dans le cadre de ce projet de loi, une habilitation pour procéder à cette mise en conformité par ordonnance.

Vous le voyez, mesdames, messieurs les députés, le Gouvernement exprime de manière très concrète et très opérationnelle sa volonté de moderniser, dans des délais encadrés, les règles de la commande publique.

L'expérience des quatre années d'application du nouvel outil qu'a constitué le contrat de partenariat démontre, au-delà des réticences qui ont accompagné sa création, qu'il est bien l'outil qui manquait aux acheteurs publics pour répondre de la meilleure manière possible aux besoins de la collectivité. Entre les marchés publics qui permettent l'achat de prestations et les délégations de service public qui permettent de confier au secteur privé la gestion des services publics, il était en effet nécessaire de trouver un contrat à la fois global et de long terme permettant d'intégrer, dans une même procédure et pour la satisfaction d'un même projet, des contrats jusqu'alors séparés relatifs à la conception, à la réalisation, à l'exploitation ou à la gestion.

Le contrat de partenariat, créé par l'ordonnance du 17 juin 2004, a répondu à cette attente. Il offre aux acheteurs publics les conditions d'un juste équilibre entre la prise en charge globale et exigeante du besoin public et une rémunération du partenaire privé, rémunération liée, non pas simplement à l'exploitation de l'ouvrage, mais aux objectifs de performance qui lui sont fixés. Il permet d'accélérer l'investissement au bénéfice de la collectivité, tout en partageant au mieux les risques entre la collectivité publique et les prestataires privés. Sa logique est simple : lancé à l'initiative de la personne publique, il permet à une entreprise, sélectionnée au terme d'une mise en concurrence, de proposer une prestation globale, qu'elle effectue à ses frais, et dont elle maîtrise les coûts parce qu'elle est responsable à la fois de la conception et de la maintenance. Par sa nature même, le contrat de partenariat contraint la collectivité à penser globalement, et, ainsi, à se projeter dans le long terme.

Créé il y a quatre ans, le contrat de partenariat a déjà fait ses preuves dans plusieurs projets réalisés ou en cours de réalisation. Les domaines couverts sont variés, ce qui prouve la souplesse de ce nouvel outil de la commande publique. Il s'agit notamment des bâtiments publics – à hauteur de 30 % –, des équipements urbains – 25 % –, des équipements culturels et sportifs – 15 %.

Mais, en dépit de la variété des projets que peut aujourd'hui recouvrir ce type de partenariat public-privé, le dispositif présente, nous le savons aujourd'hui, quelques lacunes.

Si les études sont bien avancées pour plus de cent trente projets, on ne peut que regretter que, pour l'heure, seulement un peu moins de trente contrats aient été effectivement signés, du reste pour les trois quarts d'entre eux par des collectivités territoriales. L'investissement cumulé est de l'ordre de 500 millions d'euros, chiffre très éloigné de ce que l'on peut observer chez un certain nombre de nos partenaires. En Grande-Bretagne, par exemple, le private finance initiative, le fameux PFI, représente environ 15 % de l'investissement public. Comme pour nombre de dispositifs nouveaux, le contrat de partenariat a eu un peu de mal à démarrer. Il faut reconnaître qu'il avait été conçu comme une voie d'exception ; il y a donc été recouru de manière exceptionnelle. De surcroît, il a été en partie pénalisé par son régime fiscal peu attractif.

C'est donc à la levée de ces obstacles que s'attache le présent projet de loi afin de faciliter, dans le respect des impératifs de transparence comme des règles budgétaires et comptables, le recours au contrat de partenariat.

Une première série de propositions clarifient son régime juridique afin de sécuriser les pratiques existantes.

Ainsi, dans ses articles 9 et 23, le projet de loi donne expressément au titulaire du contrat de partenariat la possibilité de tirer des ressources complémentaires de l'exploitation du domaine privé que la personne publique lui confie. Les recettes ainsi perçues par le titulaire du contrat de partenariat – grâce, par exemple, à des baux commerciaux consentis sur le domaine privé – réduiront le montant des loyers dus par la puissance publique. Le Sénat a, à juste titre, précisé que les opérations de valorisation du domaine par le titulaire du contrat ne pourront pas porter préjudice à la réalisation des missions de service public dont la personne publique à la charge.

De plus, les articles 1er et 15 précisent les conditions dans lesquelles peut être transféré au titulaire du contrat de partenariat tout contrat qui peut concourir à l'exécution de la mission. Ainsi – cela concerne surtout les architectes –, si la personne publique souhaite choisir le maître d'oeuvre sera ultérieurement exécutée dans le cadre dudit contrat.

Au-delà de ces mesures de clarification, qui me semblent indispensables, d'autres dispositions ouvrent un peu plus largement, dans le respect de la décision du Conseil constitutionnel, l'accès aux contrats de partenariat.

Aux articles 2 et 16, nous proposons ainsi d'ajouter deux nouvelles voies d'accès aux contrats de partenariat.

La première voie nouvelle est celle de l'efficience. Elle permet à l'acheteur public de choisir le partenariat public-privé de préférence, par exemple, à un marché public lorsque l'intérêt économique et financier le commande. Après mise en oeuvre de l'évaluation préalable, les personnes publiques pourront recourir au contrat de partenariat lorsque l'évaluation démontrera que ledit contrat présente un bilan plus avantageux que le recours aux autres outils de la commande publique. Ce nouveau critère élargit la possibilité de recourir à cette forme de contrat, dans le strict respect de l'interprétation des règles de la commande publique par le Conseil constitutionnel : le recours au contrat de partenariat doit répondre à des motifs d'intérêt général et la procédure de passation du contrat de partenariat est strictement encadrée ; tel est notamment le cas lorsque l'évaluation préalable démontre l'avantage du contrat de partenariat par rapport aux autres formules contractuelles.

Le projet de loi dresse par ailleurs une liste de secteurs où l'urgence à intervenir est telle qu'elle est en quelque sorte automatiquement présumée.

Cette liste est strictement et triplement limitée. La procédure est strictement réservée à des domaines expressément mentionnés par le texte comme prioritaires. Il s'agit, par exemple, des projets répondant aux besoins de l'enseignement supérieur et de la recherche – qui pourrait nier leur existence et leur urgence ? –, aux besoins de mise en place de nouvelles technologies pour la police et la gendarmerie nationale, ou aux besoins d'infrastructures de transports. Elle est aussi limitée dans sa portée : l'évaluation préalable ne doit pas être défavorable. Enfin, elle est limitée dans sa durée : cette autorisation ne court que jusqu'au 31 décembre 2012.