Intervention de Guy Teissier

Mes chers collègues, nous sommes réunis pour examiner le rapport de la mission d'information sur le contrôle de l'exécution des crédits de la défense pour les années 2007 à 2009.

Depuis 2003, anticipant les dispositions de la LOLF, la commission de la défense a mis en place, sur mon initiative, une mission spécifique chargée du contrôle de l'exécution des crédits de la défense. Il est en effet important de s'assurer que l'autorisation budgétaire est bien respectée en cours d'année et que la défense ne fait pas l'objet de mesures de régulation l'empêchant de respecter la programmation militaire.

La présente mission a été constituée lors de notre réunion du 17 juillet 2007. Elle n'a pas rendu de rapport depuis cette date, la commission de la défense ayant examiné ces questions à l'occasion des avis qu'elle a rendus sur le projet de loi de règlement pour 2007 et sur le projet de loi de finances rectificative pour 2008. L'année 2008 a également fait l'objet d'analyses très complètes dans le cadre de la mission d'information sur l'exécution de la précédente loi de programmation militaire.

Le rapport que je vous présente se concentre donc sur l'année 2009, qui doit être examinée avec d'autant plus d'attention que c'est la première année d'exécution de la nouvelle programmation. Je commencerai cependant par un rapide rappel concernant la fin de l'exécution de la précédente loi de programmation militaire (LPM).

Comme l'ont montré le rapport de notre collègue Michel Grall sur le projet de loi de règlement pour 2007, celui de Jacques Lamblin sur la loi de finances rectificative pour 2008 et le rapport d'information de Patricia Adam, Patrick Beaudouin et Yves Fromion, la précédente programmation a accusé un retard conséquent, l'évolution positive de 2007 et 2008 n'ayant pas permis de rattraper le retard accumulé les années précédentes. La situation a été particulièrement préoccupante pour les crédits d'équipement, qui cumulent, entre 2006 et 2008, un retard de 4,2 milliards d'euros en crédits de paiement.

Normalement, en fin de programmation, le montant des autorisations d'engagement (AE) diminue et celui des crédits de paiement (CP) augmente, le ministère commandant en début de programmation et payant en fin de programmation. Ce schéma n'a pourtant pas été respecté puisque, entre 2006 et 2008, les AE ont encore été supérieures de 535 millions d'euros aux CP. J'ai donc le sentiment qu'on a entretenu une forme de cavalerie, consistant à continuer de commander sans se soucier de savoir si des crédits seraient disponibles au moment de payer.

Nous avions bien identifié ce problème au moment du débat sur la nouvelle loi de programmation militaire. Lors de son examen, le Gouvernement nous avait d'ailleurs présenté un schéma financier modernisé, mettant l'accent sur les dépenses d'équipement, afin de mettre un terme à cette pratique. Je m'étais félicité de cette prise de conscience et j'avais dit que nous serions très attentifs à la mise en oeuvre de cette politique.

Dans ce contexte, les résultats de 2009 revêtent une importance toute particulière. Je veux le dire très clairement : les engagements du ministre ont été respectés, jamais la défense n'a bénéficié d'aussi bonnes conditions pour financer ses programmes. La loi de finances initiale (LFI) prévoyait plus de 47,7 milliards d'euros en AE et 37,4 milliards d'euros en CP. L'augmentation de près de 27 % des AE s'explique par la politique de commande globale instituée par la LPM. En 2009, le ministère a par exemple commandé 60 Rafale, pour 4,7 milliards d'euros, ainsi que 332 VBCI, pour plus d'un milliard d'euros.

Ces ressources, déjà très conséquentes, ont été complétées en cours d'année par le plan de relance de l'économie : pour la défense, il représente quelque 1,6 milliard d'euros supplémentaires en AE et 1,150 milliard d'euros en CP. Ces crédits supplémentaires ont permis d'accélérer le calendrier de la LPM et d'aider les industries de défense. C'est ainsi que le troisième bâtiment de projection et de commandement (BPC) a pu être commandé, pour 439 millions d'euros, ainsi que cinq hélicoptères Caracal, pour 228 millions d'euros. La recherche n'a pas été oubliée : les rapporteurs de la LPM, qui avaient demandé un effort en la matière, ont été entendus puisque 110 millions d'euros supplémentaires ont été affectés aux secteurs clés que sont l'aéronautique ou l'électronique.

Nous pouvions légitimement craindre que la défense n'arrive pas à consommer l'ensemble de ces crédits. Or elle a consommé 94 % des AE et 99 % des CP disponibles. C'est un niveau historique. La consommation a dépassé très largement les inscriptions en LFI, ce qui a permis de réduire significativement le niveau des reports de crédits qui sont passés de 1,3 milliard d'euros en 2009 à 360 millions d'euros en fin d'année 2009. C'est un grand progrès dont nous pouvons tous nous réjouir. Il fallait arrêter de reporter sans cesse ces crédits et repartir sur des bases saines.

Malgré ces bons résultats, la dégradation du contexte économique et financier doit nous inciter à beaucoup de prudence et de vigilance ; si le bilan est globalement satisfaisant, il reste des sujets d'interrogations.

La réforme du ministère, tout d'abord, a des conséquences budgétaires importantes. La suppression de 54 000 postes rend nécessaires des mesures d'accompagnement : en 2009, elles ont représenté plus de 122 millions d'euros ; la situation sera sans doute plus difficile en 2010, avec les premières dissolutions de grande ampleur. Dans le même temps, le ministère a mis en place le progiciel financier CHORUS. Cette manoeuvre très complexe conduit à de très forts retards de paiement. Le ministère nous a assuré qu'il veille à en limiter l'impact, notamment pour les PME, mais nous devons nous attendre à une hausse des intérêts moratoires en 2010. Je reçois des courriers d'entreprises qui sont littéralement étranglées par ces retards de paiement. Il ne s'agit d'ailleurs plus simplement des PME ; les grands groupes commencent à en souffrir également. Cette situation n'est pas acceptable, d'autant que des solutions d'urgence existent. Nous devrons donc être très attentifs à ces questions.

Concernant les OPEX, la création de la provision que j'avais proposée en 2003 n'a jamais suffi à couvrir tous les besoins. Le surcoût n'a cessé d'augmenter, passant de 603 millions d'euros en 2006 à plus de 870 millions d'euros en 2009 alors que la dotation n'était que de 510 millions d'euros dans la LFI. Deux théâtres concentrent désormais plus de 65 % des besoins : l'Afghanistan pour 390 millions d'euros et le Tchad pour 180 millions d'euros, EUFOR compris.

S'agissant du financement des OPEX, nous avons régulièrement dénoncé le fait que les crédits d'équipement soient réduits pour faire face à ce besoin. La LPM prévoit que désormais un abondement interministériel prend le surcoût en charge. Cet engagement a été pleinement respecté l'année dernière puisque les sommes gagées par décret d'avance ont toutes été rétablies en loi de finances rectificative. C'est là un progrès important qu'il faut saluer et inscrire dans la durée.

Cela ne veut pas dire que le ministère de la défense ne participe pas au financement des OPEX. Ainsi en 2009, il a apporté 140 millions d'euros grâce à une optimisation de ses dépenses.

J'en viens aux recettes exceptionnelles prévues par la LPM. Comme le ministre nous l'a indiqué, il n'a pas encore été possible de procéder à la vente des fréquences ni à celle des emprises parisiennes. Ces retards ont représenté pour la défense, en 2009, un manque de plus d'un milliard d'euros. Le ministère a néanmoins pu engranger 561 millions d'euros grâce à la soulte versée par la SNI (221 millions d'euros), à des reports et des transferts de crédits (275 millions d'euros) et à quelques cessions (65 millions d'euros). Pour couvrir ses besoins, le ministère a été autorisé à consommer 900 millions d'euros de crédits de report. La défense n'a donc pas souffert de difficulté de trésorerie.

Les opérations de vente ne sont pas remises en question, mais simplement reportées. Il paraît en effet plus pertinent d'attendre que le marché de l'immobilier se stabilise pour procéder à des cessions. En ce qui concerne les fréquences, la situation devrait se normaliser en fin d'année 2010 ou au début de l'année 2011, dès que l'ARCEP aura autorisé la mise en vente.

Quelques mots enfin sur la disponibilité des équipements et l'entraînement des forces. Dans leur majorité, les indicateurs sont positifs, à l'exception notable de l'aéromobilité. La vétusté du parc d'aéronefs commence à faire sentir ses effets sur l'entraînement : l'armée de l'air parvient difficilement à maintenir au même niveau les heures de vol de ses pilotes de transport ; l'armée de terre rencontre les mêmes difficultés pour les pilotes d'hélicoptère, même si les déploiements en OPEX permettent de maintenir un niveau minimal. Les nouveaux appareils ont été commandés. J'espère que l'A400M pourra être livré au plus vite ; M. Louis Gallois pourra sans doute nous rassurer sur ce sujet demain matin.

En conclusion, je crois qu'il faut nous réjouir des résultats de 2009. Les engagements ont été respectés et le calendrier de commandes a été tenu, malgré un contexte budgétaire difficile. C'est un acquis majeur, sur lequel nous devons construire l'avenir. Il nous appartient désormais de veiller à ce que l'exécution des années suivantes soit aussi bonne.