Intervention de Pierre Moscovici

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, il y a une semaine, à Versailles, nous avons testé une innovation institutionnelle : le discours du Président de la République, son adresse au Congrès. Je souhaite que l'exécutif ne se contente pas de faire appel aux nouvelles procédures qui participent de la rationalisation parlementaire, mais qu'il explore avec la même promptitude, la même diligence, la même ardeur, le même dynamisme, celles qui conduisent à l'affirmation du rôle du Parlement – puisque le Gouvernement les a dites nombreuses –, notamment en matière de contrôle, et en particulier, pour le texte qui nous intéresse aujourd'hui, de contrôle de l'exécution budgétaire. Car ce n'est pas tout d'affirmer, face à la représentation nationale, que son pouvoir s'est accru considérablement à votre initiative, encore faut-il donner chair, contenue, vie à ces principes. Mon groupe souhaite que les largesses procédurales que s'accorde l'exécutif trouvent ainsi un contrepoint dans le respect du temps et du travail parlementaires.

Or nous estimons que les modalités d'examen du projet de loi de règlement des comptes 2008 ne remplissent pas cet objectif, et mon groupe demande en conséquence un renvoi du texte en commission des finances.

Une étude plus approfondie du texte par la commission compétente au fond s'impose à notre sens pour quatre raisons.

La première tient à la situation des finances publiques.

Le projet de loi de règlement des comptes pour 2008 fait état d'une situation financière très dégradée, après des prévisions pourtant très optimistes. Nous pensons qu'il convient de mieux en examiner les motifs en renvoyant le texte en commission ; en effet pour cela, nous avons besoin de temps car ce projet de loi établit le triste constat d'une dégradation brutale et préoccupante de la situation budgétaire. Les chiffres ont déjà été donnés, mais j'y reviens brièvement.

Ainsi que l'a souligné M. Migaud, l'exercice 2008 laisse apparaître un déficit budgétaire de 56,3 milliards d'euros, en augmentation de 47 % – j'insiste : 47 % ! – par rapport au déficit de 2007 qui s'établissait à 38,4 milliards. Quant au premier président de la Cour des comptes il a indiqué, lors de son audition par la commission compétente au fond, le 3 juin dernier, que cette somme représente tout de même un quart des recettes annuelles de l'État. À ce propos je rappelle que la loi de finances initiale prévoyait un déficit inférieur à ce montant, d'environ 15 milliards. Je ne suis pas certain qu'il y ait eu un écart plus grand entre la prévision initiale et le résultat définitif. Ainsi, la dégradation du résultat budgétaire, déjà amorcée en 2007, s'est considérablement amplifiée l'année dernière.

Deuxième indicateur : l'ensemble des recettes fiscales nettes et non fiscales est en baisse. C'est une rupture par rapport à l'exercice précédent : au total, les recettes nettes de l'État reculent de 11,2 milliards par rapport à l'exercice 2007.

Tournons-nous du côté des dépenses : le tableau n'est pas beaucoup plus rose !

Les dépenses brutes totales de l'État enregistrent une hausse de 15,6 milliards. Il faut tout de même une singulière audace pour prétendre qu'elles auraient été maîtrisées d'une quelconque manière. Le besoin de financement de l'État s'est renforcé au cours de l'année 2008, et l'équilibre financier de l'État a dû être révisé non pas à une, mais à deux reprises : au dernier trimestre de 2008, à l'occasion de la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008 et, plus classiquement, de la loi de finances rectificative du 30 décembre dernier.

Dernier indicateur que je souhaite mettre en lumière : la couverture des dépenses par les recettes – nettes des remboursements et dégrèvements – a été inférieure à 80 % en 2008. C'est le taux le plus bas depuis cinq ans. À titre de comparaison, il était encore de près de 86 % en 2007.

Voilà, brossé à grands traits – beaucoup de choses ayant déjà été dites – le tableau de notre situation budgétaire à l'issue de l'exercice 2008, tel qu'il ressort du projet de loi de règlement. Personne ne peut nier avec bonne foi – et nul ne l'a d'ailleurs fait – que ce tableau est particulièrement sombre. Au regard des enjeux et des montants impliqués, mon groupe croit donc justifié de se pencher avec vigilance et sans précipitation sur les motifs de la dégradation de nos finances publiques.

Cela d'autant plus judicieux – et j'en viens par là à ma deuxième raison – que le projet de loi de règlement des comptes pour l'année 2008 établit un lien de causalité discutable, discuté et que je crois en réalité erroné, entre crise économique et dégradation de la situation budgétaire. La Cour des comptes – vous en avez fait, monsieur le ministre, le coeur de votre réponse à M. Cahuzac – propose une tout autre interprétation de la dégradation de nos finances publiques. Le fait même qu'il existe une divergence aussi forte entre le Gouvernement et la Cour devrait, à mon sens, conduire à un examen au fond de la commission.

Le Gouvernement indique, dans l'exposé des motifs du projet de loi de règlement, que la dégradation du déficit budgétaire « est essentiellement imputable aux effets de la crise économique, dont l'incidence pèse sur le montant des recettes fiscales, et à l'impact du choc d'inflation observé au premier semestre 2008 sur la charge de la dette » ; vous l'avez répété, monsieur le ministre, dans votre intervention liminaire puis dans votre réponse à M. Cahuzac. J'observe que cette interprétation de la situation des finances publiques ne recoupe pas – et même pas du tout – celle que propose la Cour des comptes dans son rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2008. Le premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin, a ainsi souligné, lors de son audition du 3 juin, que « cette année, la véritable difficulté vient du caractère structurel, et pas seulement conjoncturel, de la dégradation du résultat ». Il y a à l'évidence une divergence entre votre lecture et celle de la Cour. Le simple fait que cette divergence existe et ses conséquences justifient à nos yeux un renvoi en commission.

Regardons-y de plus près, et tentons dès à présent de démêler les causes de la précarité de nos finances publiques, et d'évaluer – ce sera sévère – la solidité de l'argumentation que le Gouvernement présente.

En matière de dépenses, tout d'abord, la Cour des comptes a souligné que l'impact de la crise est resté très limité : l'essentiel de la charge du plan de relance doit peser sur l'exercice 2009. Disons-le donc : il n'y a de ce côté-là pratiquement aucun lien de causalité entre la situation budgétaire en berne et la crise économique.

Qu'en est-il pour le versant recettes ?

Pour la première fois depuis 2002, les recettes fiscales nettes diminuent fortement sur l'exercice, alors même que les recettes fiscales brutes progressent durant la même période. En effet elles baissent pour la troisième année consécutive. Or cette diminution s'explique, pour une part majeure, par les allégements d'impôts à hauteur de 7,8 milliards d'euros. Les remboursements et les dégrèvements d'impôts ont en effet connu une progression rapide, passant de 81 milliards en 2007 à plus de 92 milliards en 2008. Sans les mesures d'allégement d'impôts – nous sommes là au coeur de votre politique – qui produisent pour la première fois leurs effets en année pleine pour l'exercice 2008, les recettes fiscales nettes auraient augmenté de 2,7 %.

On observe donc que les recettes fiscales ont diminué, mais que les difficultés économiques constatées à la fin de l'année 2008 ne suffisent pas à expliquer cette évolution. En réalité, la dégradation du solde budgétaire résulte pour beaucoup de la perte de 14 milliards de recettes fiscales, du fait d'allégements d'impôts et de la compensation d'exonérations de cotisations de sécurité sociale, deux évolutions qui découlent très directement des arbitrages budgétaires du Gouvernement et des orientations qu'il a choisies pour la mise en oeuvre de ses politiques publiques. Les évolutions divergentes des recettes fiscales brutes et des recettes fiscales nettes traduisent en fait les choix fiscaux et budgétaires que vous avez faits. Ce n'est donc pas la crise qui est à l'origine du déficit historique que nous connaissons ; ce sont les arbitrages effectués en conscience et, à notre avis, de manière erronée, par l'exécutif, au service d'une politique économique qui demeure injuste et, de surcroît, inefficace. Je pense notamment – on s'en doute – aux différents dispositifs de la loi dite « Travail, emploi et pouvoir d'achat », ou TEPA qui, en 2008, a pesé 6,5 milliards d'euros.

En dernière analyse, la Cour des comptes – et c'est aussi notre sentiment – juge que l'impact en 2008 de la conjoncture économique sur les recettes fiscales aura été limité. Toutes choses étant égales par ailleurs, la Cour estime que la conjoncture n'est responsable de la baisse des recettes fiscales nettes qu'à hauteur de 4 milliards, chiffre déjà cité. Le fléchissement progressif de la conjoncture économique dès le premier semestre de 2008 n'explique donc que pour une très faible part la diminution des recettes de l'État. Pour le dire en termes moins techniques et plus politiques ou directs, j'ai le sentiment que le Gouvernement cherche à nous faire prendre des vessies pour des lanternes, ou plutôt de la mauvaise gestion pour de la malchance. Si ce n'est pas le cas, je suis persuadé qu'aucun de mes collègues de la majorité ne s'opposera à ce que nous nous penchions plus avant sur ce point – considérable – de divergence en commission des finances, afin de trancher définitivement.

La troisième raison qui motive notre demande de renvoi en commission tient au fait que le projet de loi de règlement des comptes pour l'année 2008 présente de nombreuses zones de flou sur lesquelles la commission des finances doit revenir, notamment – pour donner sens à ce qu'évoquait M. Cahuzac – le principe de sincérité budgétaire qui est consacré à l'article 32 de la LOLF. À y regarder de plus près, en effet, on constate que le résultat budgétaire pour l'exercice 2008 tel que présenté dans le projet de loi de règlement ne reflète pas du tout la situation budgétaire de l'État à la fin de l'exercice. Un certain nombre de zones d'ombre, de zones de flou, incitent à procéder à une analyse plus fouillée et plus fine des résultats présentés dans le projet de loi de règlement.

J'en donne quelques exemples rapides.

Tout d'abord, le solde lui-même : il fait l'objet d'approximations, sur lesquelles il serait utile que les commissaires aux finances reviennent. Si l'on se penche de près sur la question, on constate que les recettes comme les dépenses de l'État ont été affectées par des décisions qui conduisent à minorer le déficit. Du côté des recettes, l'État a ainsi anticipé certains encaissements en 2008 – par exemple ceux des acomptes sur les dividendes des trois entreprises publiques EDF, France Télécom et GDF-Suez – alors que ces recettes n'auraient du être encaissées qu'en 2009. De leur côté, les dépenses ont été minorées, notamment par le report en 2009 de dettes exigibles en 2008, alors que l'appréhension de la réalité de la situation budgétaire de l'État doit pourtant conduire à prendre en compte le total des dettes juridiquement exigibles à la fin de l'exercice 2008 pour calculer le solde. Sans ces mesures de minoration du déficit, celui-ci aurait pu atteindre 63,5 milliards d'euros.

Toutefois, les approximations, les zones d'ombres, les effets de perspectives et les jeux d'écriture ne s'arrêtent pas là. Le projet de loi de règlement en est parsemé, justifiant de ce fait une analyse plus poussée des commissaires aux finances. J'en relève encore quelques-uns : la baisse des recettes non fiscales, par exemple, est marquée par le recours à des pratiques plus ou moins créatives. J'évoquais à l'instant la mobilisation accrue de certains dividendes par l'anticipation, par rapport au calendrier antérieur, des versements dus à l'État. Relevons aussi une autre décision qui, sans avoir d'incidence majeure sur le solde, modifie l'affichage des recettes : l'élargissement de la comptabilisation des loyers budgétaires. Tout cela crée un effet de perspective tout à fait trompeur.

Dans la même veine, on observe des opérations qui ont eu pour effet de minorer artificiellement les dépenses de l'État en 2008, telles que le financement croissant des primes d'épargne logement par des avances du Crédit foncier de France, par exemple. Là encore, il s'agit d'un trompe-l'oeil ; la commission des finances pourrait se pencher utilement sur ces mécanismes que l'administration a multipliés dans le projet de loi de règlement.

Derrière l'apparent discours du Gouvernement sur la maîtrise de la dépense, notamment sur les « niches fiscales », la Cour des comptes – M. Cahuzac l'a dit – a souligné que la dépense fiscale et le nombre de niches créées continuent d'augmenter à un rythme soutenu. Là encore, nous constatons un décalage majeur entre le discours et la réalité.

Cependant, c'est certainement la progression des dépenses qui représente le tour de passe-passe le plus audacieux de ce projet de loi de règlement décidément plein de surprises.

Le projet de loi de finances pour 2008 avait retenu une norme de progression des dépenses calée sur l'inflation anticipée. En conséquence, le texte prévoyait un accroissement maximal autorisé limité à 5,5 milliards d'euros, équivalant, à périmètre constant, à une hausse de 1,9 % en valeur et de 0,3 % en volume avec une inflation de 1,6 %. La norme ainsi définie pour l'exercice 2008 n'a été respectée, en volume, que parce que l'inflation constatée de 2,8 % a été très supérieure aux prévisions. En valeur, pourtant, cela n'a pas été le cas puisque les dépenses d'État inclues dans la norme ont augmenté de 7,5 milliards d'euros – soit une hausse de 2,8 % – en crédits de paiement, soit 2 milliards d'euros au-delà de la norme, et de 8,3 milliards – soit un accroissement de 3 % – en autorisations d'engagement.

Chacun peut donc constater que la progression des dépenses s'est en réalité établie au-delà des limites fixées par la norme de progression des dépenses retenue par le Gouvernement. Sur ce point comme sur d'autres, le retour en commission permettrait d'apporter des éclairages similaires.

J'aborde à mon tour la question de la sincérité.

Le nouvel article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères », et qu'ils « donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le premier président de la Cour des comptes a souligné à juste titre, lors de son audition par la commission des finances le 3 juin dernier, que la question se pose – et elle se pose à nous – de savoir si cette nouvelle disposition ne s'applique qu'à la comptabilité patrimoniale, ou aussi aux résultats budgétaires, ce que nous pensons.

Cette question n'a pas été tranchée mais, au vu des différents effets de perspective que je viens d'évoquer, des jeux d'écriture et des trompe-l'oeil qui ponctuent le projet de loi de règlement, il me semble qu'une interprétation extensive de ces nouvelles dispositions pourrait s'avérer pertinente. On nous répond, comme vient de le faire M. de Courson, que les choses progressent. Allons donc jusqu'au bout : prenons le temps d'en débattre en commission des finances.

Là encore, tout cela plaide en faveur d'un retour du texte devant les commissaires pour une étude plus approfondie.

Enfin – c'est la dernière raison qui justifie un renvoi en commission – le projet de loi de règlement des comptes pour l'année 2008 donne des indications sur la situation des finances publiques demain. La commission des finances doit donc disposer du temps nécessaire pour en tirer tous les enseignements. Il est essentiel notamment qu'elle puisse examiner de nouveau ce qui constitue l'un des indicateurs les plus sûrs de la situation budgétaire à venir : la dette. Trois chiffres suffisent à caractériser la situation.

Tout d'abord, en 2008, la dette publique a augmenté de 118 milliards d'euros pour atteindre 68 % du PIB. Ensuite, les charges de la dette constituent près de 45 milliards d'euros en 2008, alors qu'elles représentaient un volume inférieur à 40 milliards d'euros en 2007. Cette évolution, qui correspond à une augmentation de 12,4 %, pénalise considérablement les générations futures, comme cela a été souligné. Enfin, tout cela conduit le solde primaire, positif en 2007 à environ 1,4 milliard d'euros, à redevenir négatif à 12,5 milliards d'euros environ pour l'exercice 2008.

Concrètement, et en termes simples, cela signifie que les intérêts de la dette – mais aussi une partie des autres charges courantes de l'État – n'ont été couverts qu'en recourant à de nouveaux emprunts.

M. Cahuzac n'a pas osé l'évoquer, mais le Président de la République, à Versailles, a présenté sa thèse des « trois déficits » dont le déficit de crise, c'est-à-dire le bon déficit – celui qui prépare l'avenir – et le déficit structurel, soit le mauvais déficit. À l'évidence, c'est celui-ci qui caractérise votre gestion des finances publiques en 2008, et sans doute plus encore en 2009.

Je n'ai pas besoin de préciser à quel point ces développements sont inquiétants. Toutefois d'autres indicateurs nous donnent un aperçu de ce à quoi ressemblera, demain, la situation budgétaire en France. J'en relève deux.

D'abord, le premier président de la Cour des comptes a noté, lors de son audition devant la commission des finances le 3 juin dernier – et il faut le marteler, car c'est la réalité – que « l'État aborde la crise avec un déficit structurel de 3,5 % qui ne lui laisse aucune marge de manoeuvre. » Tellement peu de marge de manoeuvre que vous avez, monsieur le ministre, benoîtement annoncé, la veille du discours du Président à Versailles, que le déficit public de la France atteindrait entre 7 et 7,5 % du produit intérieur brut en 2009 et serait probablement équivalent en 2010, pour atteindre 140 milliards d'euros. C'est tout simplement gigantesque !

Ensuite, l'affaissement, depuis 2006, des recettes fiscales nettes, inégalement réparti entre les impôts, accroît la concentration des recettes. Ainsi, la part du produit net de la TVA dans les recettes fiscales nettes devrait atteindre 53 % en 2009, contre 46,6 % en 2005. Se dessine alors de plus en plus distinctement une dépendance des recettes de l'État à l'égard d'un seul impôt, la TVA donc, et en dernière analyse, de la consommation des ménages. Compte tenu de la contraction de l'activité et de la sensibilité accrue des ménages à la baisse du pouvoir d'achat, cette évolution est de mauvais augure. Notons d'ailleurs que les rapports entre emprunt et pouvoir d'achat peuvent être singulièrement compliqués.

Je terminerai en soulignant que la complaisance dont fait preuve le Gouvernement à l'égard de la situation budgétaire n'est pas de mise, même si c'est de bonne guerre. En réalité, sa gestion a une grande part de responsabilité dans la dégradation dramatique de nos finances publiques.

Pour les quatre raisons que je viens d'exposer, mon groupe demande que le projet de loi de règlement soit renvoyé en commission. Un think tank français – réputé à gauche, sans doute –, Terra Nova, recommandait récemment que le travail parlementaire d'examen budgétaire soit facilité, et indiquait qu'il devrait notamment être permis aux députés de consacrer deux fois plus de temps dans le calendrier parlementaire tant à l'analyse des résultats qu'au vote du budget. Cette recommandation me paraît sage.

Irez-vous dans ce sens, en accordant le renvoi en commission que nous sollicitons ? Si tel n'est pas le cas, ce sera bel et bien le signe, d'une part, que le discours sur la revalorisation du rôle du Parlement, notamment dans le domaine des finances publiques, n'est qu'un paravent – qui cache mal la volonté de l'exécutif de tout contrôler –, d'autre part, que vous cherchez, en fuyant le débat, à escamoter vos responsabilités dans la dégradation dramatique de nos comptes publics. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)