Intervention de Émile Blessig

a introduit son propos en rappelant pourquoi l'Union européenne s'est dotée d'une « directive relative aux services dans le marché intérieur ». La directive sur les services s'inscrit dans le cadre général de la réalisation du Marché unique, puisqu'elle vise à concrétiser l'une des quatre libertés fondamentales inscrites dans le traité de Rome. Elle s'inscrit également dans la « stratégie de Lisbonne ». Le constat de départ était le suivant : alors que les services représentent 70 % du PIB de l'Union européenne, les échanges de services ne représentent que 20 % des échanges commerciaux au sein de l'Union. Les échanges de services au sein de l'Union représentent moins de 5 % du PIB de l'UE, alors que depuis 2007 le volume de PIB produit par les activités de services dépasse le PIB lié à l'industrie manufacturière.

Le rapporteur a ensuite indiqué que la présente communication est une nouvelle étape dans le suivi attentif que la Délégation a effectué depuis la présentation de la proposition initiale de la Commission.

L'adoption de la directive en décembre 2006 n'a pas constitué la fin du processus, mais le début d'une seconde phase, plus longue : la phase de transposition. C'est à ce stade que l'on se trouve aujourd'hui. L'étape de la transposition en droit national est cruciale. Et elle est extrêmement difficile. Pourquoi ? Chaque Etat membre doit transposer la directive dans un délai de trois ans, ce qui est bref vu le nombre important de secteurs, d'activités et de textes concernés. Mme Evelyne Gebhardt, la rapporteure du Parlement européen sur cette directive, a estimé que respecter ce calendrier va être difficile. Son collègue, M. Jacques Toubon, a quant à lui considéré que ce délai ne sera sans doute pas tenu. Les services de la Commission ont confirmé cette crainte : la chef d'unité en charge du suivi de la directive, interrogée par les rapporteurs à la fin du mois de juin 2008, a déclaré que la Commission a le sentiment que les Etats prennent du retard, y compris la France.

La première difficulté tient au fait que chaque Etat doit dresser la liste exhaustive des textes devant être modifiés : lois, décrets, arrêtés, etc… D'autre part, et c'est le second problème majeur, la transposition comporte le risque que chaque Etat interprète différemment les dispositions de la directive. Or des différences d'interprétation impliquent des différences dans l'application du texte, ce qui pourrait être préjudiciable à la réalisation effective du marché unique des services, qui est l'objectif final.

Les gouvernements et les parlementaires des Etats membres ont une responsabilité majeure à assumer : celle de veiller à ce que la directive soit transposée dans le délai imparti, et transposée de manière complète et exacte.

A ce stade, il n'appartient pas à la Délégation d'examiner dans les détails le contenu de la directive. Il appartient en revanche à la Délégation de suivre l'évolution des travaux de transposition en ce qui concerne la méthode choisie par les autorités françaises, le respect du calendrier, la manière dont s'opère la coopération ou la concertation avec les autres Etats membres et avec la Commission européenne, et de signaler les principales difficultés auxquelles le processus de transposition risque de se heurter. Tel est donc l'objet des travaux des rapporteurs, qui se poursuivront dans les mois à venir.

La directive a été définitivement adoptée le 12 décembre 2006, et publiée au Journal Officiel le 27 décembre 2006. Les Etats membres disposaient dès lors d'un délai de trois ans pour la transposer, courant jusqu'au 28 décembre 2009. Il reste donc moins d'un an et demi avant l'expiration du délai. Où en sont les Etats membres ?

Les services de la Commission européenne ont présenté à l'occasion du Conseil « Compétitivité » des 29-30 mai 2008 une note d'information sur l'état des travaux de transposition de la directive « services ». La Commission s'est engagée à faire rapport de manière périodique au Conseil des ministres « Compétitivité » sur les progrès réalisés et sur les difficultés rencontrées. Le rapport présenté fin mai souligne que la mise en oeuvre de la directive « services » est une tâche extrêmement lourde pour les Etats, car elle requiert non seulement d'introduire des changements dans leurs législations, mais aussi de mener à bien plusieurs chantiers de grande envergure : la mise en place des « guichets uniques », la création d'un système de coopération administrative entre Etats membres, et un passage en revue exhaustif de la législation nationale existante.

S'agissant des « guichets uniques », le rapport relève que le travail dans les Etats membres s'est jusqu'à présent concentré sur des questions organisationnelles, car les Etats doivent commencer par décider quelles structures – existantes ou à créer – vont jouer ce rôle. Les « guichets uniques » ont donné lieu à de nombreuses discussions entre les Etats membres et la Commission, car il s'agit d'un dispositif destiné à être visible et concret pour les Européens. La France a sur ce point l'avantage de disposer d'ores et déjà des centres de formalités des entreprises, liés au réseau des chambres de commerce et d'industrie, et qui vont servir de base au dispositif.

Le deuxième volet de la transposition évoqué par le rapport de la Commission est celui des procédures électroniques. En effet, l'un des objectifs de la directive est de permettre aux prestataires de services d'accomplir les formalités nécessaires à l'exercice de leur activité par des moyens électroniques. Ainsi, des procédures électroniques devraient être créées aussi bien pour les nationaux de chaque Etat membre que pour les prestataires originaires d'autres Etats membres. La notion de « e-government » ou « gouvernement électronique » est une priorité politique depuis plusieurs années au niveau européen, mais la directive « services » en fait une obligation légale contraignante.

Dans ce domaine également, les situations nationales sont très contrastées. Dans certains Etats membres, il existe déjà des procédures électroniques, de portée nationale, mais ces Etats rencontrent des problèmes techniques pour leur donner une dimension transfrontalière. La Commission souligne que ce volet de la directive ne pourra devenir une réalité sans une volonté politique ferme et l'affectation de moyens suffisants dans tous les Etats membres.

Le troisième volet de la transposition est le « passage en revue », ou « screening », des législations nationales. La directive oblige les Etats membres à mener un recensement et une évaluation exhaustifs de leurs règlementations relatives aux activités de services, l'objectif étant de simplifier ou de supprimer celles qui ne sont pas justifiées. Plus précisément, il s'agit d'identifier les régimes d'autorisation qui devront faire l'objet de dispositions législatives ou règlementaires pour assurer leur compatibilité avec la directive. Une estimation qui a été communiquée au Conseil « Compétitivité » du mois de mai évoque au moins 5 000 textes concernés par la transposition de la directive pour l'ensemble des 27 Etats membres.

Enfin, le quatrième et dernier volet est l'obligation pour les Etats membres de se fournir une assistance mutuelle pour la mise en oeuvre effective de la directive. Le texte prévoit que les Etats membres doivent coopérer avec la Commission pour développer un système électronique permettant aux autorités nationales de se contacter directement pour échanger facilement des informations. Sur cette base, les Etats sont actuellement en train de travailler avec la Commission pour « greffer » sur le système en cours d'élaboration appelé IMI (Internal Market Information System) une « branche » consacrée aux services. Un projet-pilote sera lancé au début de l'année 2009. Il reste aux Etats membres à désigner les organes et administrations qui vont participer à ce réseau et à assurer une formation préparatoire à ces administrations.

Le rapporteur a ensuite présenté un résumé des conclusions d'une enquête publiée en janvier 2008 par l'association européenne des Chambres de commerce et d'industrie, Eurochambres, qui apporte des éléments intéressants de comparaison entre Etats sur l'état d'avancement des travaux de transposition de la directive.

Cette étude montre notamment que les structures chargées de préparer la transposition varient d'un pays à l'autre ; il peut s'agir d'organes interministériels ou de structures administratives ad hoc, comme au Danemark, en République tchèque, en Estonie, en Lettonie, à Malte, en Espagne, ainsi qu'en France où une structure interministérielle a été co-organisée par le SGAE et le ministère de l'Economie ; il peut s'agir d'un ministère « pilote » travaillant en collaboration avec les autres ministères concernés ; il peut s'agir de « groupes de travail » pouvant inclure des représentants des organisations professionnelles, comme à Chypre, en Suède et au Royaume-Uni ; il peut aussi s'agir de séminaires ou de sessions de formation organisés par le ministère en charge et destinés aux acteurs économiques. Le cas des Etats fédéraux est plus complexe. En Belgique, des structures administratives ont été établies aux différents niveaux de gouvernement. En Allemagne, un groupe de travail réunit des représentants du gouvernement fédéral et des représentants de chacun des Länder.

L'enquête indique que pour certains pays, l'établissement des « guichets uniques » semble être le problème majeur de la transposition de la directive.

S'agissant du « passage en revue » de la législation en vigueur, le degré d'avancement de ce travail est très variable. En Italie, le « screening » n'a commencé qu'en novembre 2007, alors qu'au même moment il était en voie d'achèvement en Finlande et au Danemark. La méthode choisie pour mener cet examen de la législation est également différente d'un pays à l'autre, mais dans une majorité d'Etats chaque ministère se voit confier la responsabilité d'effectuer le « screening » dans son domaine de compétence.

Enfin, l'enquête indique que les gouvernements nationaux prennent part aux réunions du groupe de travail mis en place par la Commission européenne, et que des échanges de vues sur la transposition de la directive ont également lieu dans d'autres cadres, notamment dans le cadre d'un dialogue bilatéral très actif entre Etats membres. Mais tout ceci ne permet pas d'augurer le respect du délai de transposition.