Intervention de Noël Mamère

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui est connu sous un acronyme que ne révèle pas l'intitulé du projet de loi : APE – accords de partenariat européen, EPA en anglais –, lequel cristallise le mécontentement des peuples et des États de toute l'Afrique, d'une partie de l'Asie et des DOM-TOM situés tant dans l'océan Indien que dans les Caraïbes, du fait qu'il désigne les zones de libre-échange que l'Europe cherche actuellement à établir. Je n'ignore pas qu'il s'agit là d'un raccourci, mais il faut dire les choses telles qu'elles sont. Depuis le milieu des années soixante-dix, les pays ACP jouissent d'un accès préférentiel au marché européen, qui a été jugé non compatible avec les règles de l'OMC : aussi a-t-il été remis en cause par l'Accord de Cotonou, signé en juin 2000 entre les pays ACP et l'Union européenne, lequel prévoit la fin de ce traitement préférentiel au 31 décembre 2007 et son remplacement à partir du 1er janvier 2008 par des accords de partenariat économique – APE – non obligatoires. Conclus entre l'Union européenne d'une part, et chacune des six régions ACP d'autre part, les APE comportent trois volets : intégration régionale des ACP, zone de libre-échange Union européenne-ACP et aide au développement. Il s'agit en effet de mettre en oeuvre une zone de libre-échange asymétrique – avec une ouverture totale du côté de l'Union européenne et un peu moindre du côté ACP – entre l'Union européenne et des marchés communs ACP. Le ou les pays ACP qui ne voudraient pas conclure un APE tomberaient alors sous le régime commercial général de l'Union européenne prévu pour les pays en développement : accès libre pour les pays les moins avancés dans le cadre de l'initiative « Tout sauf les armes » et système de préférences généralisées pour les autres, qui est moins intéressant que le régime ACP actuel.

De fait, l'Union européenne cherche à imposer un processus qui entretiendra la misère et la pauvreté dans de nombreux pays que nous prétendons aider dans le cadre du Millénaire pour le développement. Après le démantèlement des États et des services publics par les politiques dites d'ajustement structurel et après le service de la dette, nous entrons dans un nouveau tunnel qui marginalisera des millions de paysans par le biais d'une baisse massive du prix de leurs produits. Les zones de libre-échange que l'Europe souhaite mettre en place après le 31 décembre 2007 sont contestées non seulement par les organisations paysannes ou par les organisations syndicales, mais également par les chefs d'État africains eux-mêmes. Il est à cet égard symptomatique que le plus libéral d'entre eux, le président Wade, du Sénégal, ait dénoncé la semaine dernière dans le journal Le Monde ces accords qui mettent en danger le fragile équilibre économique de son pays. Ces dispositifs qui se situent dans la suite des accords de Cotonou, dont on nous propose aujourd'hui de ratifier la révision, sont une réponse aux exigences de l'Organisation mondiale du commerce. Visant à créer des marchés intégrés régionaux et à libéraliser progressivement les échanges commerciaux à partir de 2008, ils prévoient, à cet effet, l'ouverture du marché européen, sans quotas ni droits de douane, aux produits exportés par les pays ACP ainsi que l'entrée des exportations européennes dans les pays ACP en franchise de droits de douane après une période transitoire. Si l'échec des accords de Cotonou, comme ceux des accords de Yaoundé et de Lomé qui les ont précédés, est largement reconnu, il est incontestable que la formule des APE, appelée à les remplacer, suscite l'inquiétude dans nombre de pays ACP, quand elle ne soulève pas des protestations. Notre assemblée s'est d'ailleurs déjà prononcée sur cette question : en juillet 2006, la délégation parlementaire pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité le rapport de notre ancien collègue Jean-Claude Lefort, lequel a critiqué les positions du commissaire européen au commerce, Peter Mandelson, en ces termes : « irréalisme, prépondérance du commerce et, donc, danger ».

Selon ce rapport, « vouloir instaurer des zones de libre-échange entre l'Union européenne et les pays ACP relève d'une vision qui évacue tout simplement le fait, pourtant majeur, qu'aucun de ces pays ne peut supporter pareil défi qui peut se résumer ainsi : faire monter sur le même ring un poids plume et un poids lourd ».

Le rapporteur notait également que les vingt-cinq pays de l'Union européenne disposent d'un PIB par habitant de 22 600 euros alors que le PIB par habitant pour les pays ACP n'est, en moyenne, que de 424 euros.

Dans ses conclusions, la délégation a indiqué qu'elle « est gravement préoccupée par le fait que la mise en oeuvre du libre-échange, malgré les précautions actuellement envisagées par la Commission européenne, entraînera un choc fiscal, agricole, industriel et sur la balance des paiements d'une telle ampleur pour nos partenaires, qu'il pourrait compromettre la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, alors que l'Afrique subsaharienne souffre, dans ce domaine, de retards si inquiétants qu'ils constituent une menace pour la paix et la stabilité internationales. » Par ailleurs elle a estimé que « si les négociations se poursuivent dans la même voie, l'Union européenne commettrait une erreur stratégique, politique, économique et sociale à l'égard des pays ACP, qui se paiera par l'effritement d'une relation indispensable à la construction d'un monde plus sûr et plus juste et au rayonnement ainsi qu'au poids de l'influence européenne ».

Depuis ce rapport, que noter, sinon l'amplification du mécontentement des peuples africains et, cela est plus nouveau, de leurs dirigeants, ainsi que l'accentuation des pressions de la Commission européenne en vue de les faire céder sur la date de ratification au 31 décembre 2007 ? L'Union européenne ne cesse d'insister pour que les APE soient fondés sur une interprétation stricte des règles de l'OMC visant à supprimer toutes les entraves pour plus de 90 % des échanges commerciaux entre l'Union européenne et l'ACP, et ce avec les délais de transition les plus brefs possible. L'Union européenne exige en outre des négociations sur l'investissement, la concurrence, la facilitation du commerce, les marchés publics, la protection des données et les services. Pour les quatre premiers de ces domaines, les pays ACP, prévoyant des conséquences négatives sur le développement, ont refusé de négocier à l'OMC. Sous prétexte d'un « partenariat pour le développement », l'Union européenne réintroduit, au travers des APE, le programme libre-échangiste de l'OMC. En dépit d'une forte réticence des pays ACP, la Commission européenne exerce de lourdes pressions économiques et politiques sur eux afin qu'ils se précipitent, sans préparation adéquate, dans des négociations de libre-échange sur les APE. Les voix qui se sont fait entendre en Europe et dans les pays ACP, visant à inciter la Commission européenne à chercher d'autres options, ont tout simplement été ignorées. En raison de leur dépendance, les gouvernements ACP n'ont eu d'autre choix que de céder devant les exigences de l'Union européenne visant à ouvrir leurs marchés aux produits et aux services européens.

À l'instar du président Wade, je tiens moi aussi à dénoncer la fragmentation régionale en zoning : les APE vont mettre en danger le fragile processus d'intégration régionale et exposeront les producteurs des pays ACP à la concurrence déloyale de l'Europe sur les marchés internes et régionaux. L'unité du groupe ACP est, en d'autres termes, un des enjeux du dossier des APE. C'est un enjeu parce que, du côté du groupe ACP, à de multiples reprises, les APE ont été perçus, à juste titre, comme une menace pour cette unité. Les accords de partenariat économique que l'Europe veut conclure ont en effet ceci de particulier qu'ils fragmentent géographiquement le groupe des pays ACP en six zones – une pour le Pacifique, une pour les Caraïbes et quatre pour l'Afrique – aboutissant à six APE différents – c'est la raison pour laquelle ils portent également le nom d'accords de partenariat économique régionaux. Pour les deux blocs de pays, l'Europe et le groupe ACP, cela fait une sacrée différence ! L'Europe signera, pour chacun des six APE, au nom de l'Europe tout entière, ce qui ne sera pas le cas pour le groupe ACP, puisqu'il sera découpé en six zones : ce sont donc celles-ci qui, l'une après l'autre, signeront un accord de partenariat économique avec l'Europe. On comprend que le groupe ACP soit loin d'être satisfait d'une telle situation. On imagine du reste sans peine qu'il en aurait été de même de l'Europe si le groupe ACP avait cherché à subdiviser les vingt-cinq pays de l'Union en une demi-douzaine de zones afin de conclure avec ces derniers une série d'APE. L'Europe n'aurait pas accepté d'être ainsi court-circuitée, mais l'Afrique, qui est coupée en quatre, n'a pas le choix !

Ce qui est certain, c'est qu'une telle fragmentation a des conséquences sur la façon d'aborder le dossier des APE. Pour l'Europe, c'est relativement facile : comme elle négocie seule, elle peut concentrer le travail entre les mains de Peter Mandelson, commissaire européen au commerce. Ayant une vue d'ensemble sur tous les APE, il a un rôle de chef d'orchestre. Pour le groupe ACP, c'est l'inverse. N'étant pas invité à la table des négociations et ne coordonnant rien, il n'est pas en mesure de veiller à l'intérêt général du Groupe. Il se voit donc contraint d'avancer en ordre dispersé dans une stratégie du chacun pour soi. Or cette petite inégalité a de grandes conséquences : l'asymétrie des relations économiques en est accentuée. Pour les pays ACP, des APE fondés sur des accords commerciaux réciproques n'ont aucun sens sur le plan économique ou sur celui du développement. Ils présentent même de graves dangers puisque ces « partenariats économiques » reposent sur une différence de taille : contrairement à l'Afrique, l'Europe n'a pas besoin de se développer puisqu'elle l'est déjà, alors que pour les pays ACP, l'enjeu des APE, loin d'être commercial, consiste dans le développement économique, social et humain, voire dans la survie de centaines de millions de personnes.

C'est la raison pour laquelle je souhaite rappeler les raisons qui président au refus de ces accords.

Premièrement, la libéralisation commerciale que les APE introduiront risque de compromettre durablement le développement des pays ACP. Tous les pays aujourd'hui développés ne se sont-ils pas auparavant protégés ? Le risque, à moyen terme, de l'absence de politiques protectionnistes réside dans une désindustrialisation des pays ACP entraînant une régression économique et sociale. Deuxièmement, les APE ne seront d'aucune aide aux pays ACP pour sortir de leur dépendance en produits de base – un piège de la pauvreté qui profite à l'Europe. Rappelons que 29 % des exportations des pays ACP vers l'Europe sont des produits agricoles de base et que 61 % du total des exportations sont constitués par huit produits seulement : le pétrole, 28 %, les diamants, 9 %, le cacao, 8 %, les poissons, 6 %, le bois, 4 %, le sucre, 3 %, l'aluminium, 2 %, et le tabac, 2 %.

Troisièmement, les APE vont diminuer la capacité des pays producteurs ACP de concurrencer les importations européennes. Contrairement au discours sur le développement tenu par l'Union européenne, le gain pour les pays ACP, en termes d'ouverture du marché européen, sera très faible. En effet, ils ont aujourd'hui un très large accès au marché européen. Certes, le développement des exportations, s'il ne constitue pas l'unique voie vers le développement, contribue cependant à soutenir le développement économique de ces pays, et il est donc essentiel qu'ils puissent en tirer plus de profit.

Cependant, nous tenons à rappeler que ce n'est pas parce que les produits des pays ACP entreront sans droits de douane au sein de l'Union européenne que leurs exportations seront forcément stimulées. En effet, alors que l'accès de l'Union européenne est déjà ouvert à de nombreux pays, les acteurs économiques des États ACP ne sont pas toujours en mesure de produire des biens pouvant être commercialisés sur un marché européen aux exigences de qualité très élevées. Les normes européennes de qualité sanitaires et phytosanitaires, publiques et surtout privées, évincent les petites et moyennes entreprises des pays ACP.

Quatrièmement, les APE vont, par la suppression des « entraves » douanières et des recettes fiscales que celles-ci rapportent aux États, rendre ces derniers impuissants à accomplir leurs missions de service public, notamment dans les domaines de l'éducation et de la santé. Il faut ici souligner que les pays ACP sont, au contraire de l'Europe, extrêmement dépendants de ces recettes : dans son rapport de 2003 sur l'économie de l'Afrique, la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement note que « pendant la période 1991-2001, les droits à l'importation représentaient 34 % et 22 % des recettes publiques respectivement dans les pays les moins avancés et dans les autres pays d'Afrique ». Dans un rapport de mai 2004, l'Organisation mondiale du commerce note, quant à elle, que « le tarif douanier est aujourd'hui le principal instrument de la politique commerciale du Mali ». Le rapport ajoute : « Au total, 46,3 % des recettes budgétaires – hors dons – étaient levées à la douane en 2002. »

On pourrait pourtant envisager des solutions alternatives à ces accords inégaux si l'on prenait le temps et si l'on se donnait les moyens d'une négociation. Ces solutions passeraient par une coopération économique et commerciale axée sur le renforcement des capacités des pays ACP – notamment des capacités de production –, sur l'appui aux processus d'intégration régionale et, de manière plus générale, sur la consolidation de leurs marchés intérieurs. Une liste non exhaustive des produits pour lesquels on prévoirait des engagements de libéralisation des marchés serait élaborée par la suite.

Reste que cette nouvelle coopération exigerait un moratoire de cinq ans au moins, avant que l'on amorce les réductions des droits de douane et taxes assimilées et que l'on mette en place un processus d'évaluation assurant que la période de transition ne s'achèvera qu'après que leurs économies auront atteint un certain niveau de développement. Or la date butoir du 31 décembre 2007 ne le permet en aucune manière.

J'attire l'attention de l'Assemblée sur la situation des DOM-TOM. Huguette Bello m'a en effet prié de rappeler une fois de plus au Gouvernement la situation pour le moins particulière de ces départements dans le cadre de ces accords et de rappeler l'inquiétude grandissante qu'ils suscitent. À vrai dire, les départements d'outre-mer sont les régions de l'Union européenne les plus concernées par ces accords. Ils le sont à double titre : en tant que régions européennes et parce qu'ils sont situés à proximité géographique des pays ACP. Je prendrai le seul exemple de la Réunion. Seule région européenne de l'hémisphère sud, l'île de la Réunion est même concernée par deux des six APE : le groupe ESA pour l'Afrique orientale et australe, la SADC pour l'Afrique australe. Ce deuxième groupe comprend notamment l'Afrique du Sud, incontestable puissance régionale.

C'est dans un tel environnement que l'application mécanique des APE se traduirait par l'ouverture totale et sans réciprocité, sans quotas ni droits de douane, du marché réunionnais aux productions des pays voisins, forcément moins onéreuses du fait d'une législation sociale moins avancée ou du fait d'économies d'échelle. Ainsi, à l'exception d'un nombre limité de produits, comme le sucre, pour lesquels une période de transition de quelques années est prévue, toutes les productions locales, en particulier les denrées tropicales, seront confrontées à une concurrence exacerbée et inégale. Ce scénario remettrait aussi en cause un dispositif fiscal, l'octroi de mer, destiné à protéger l'économie locale. Cette libéralisation du commerce risque d'être fatale à des pans entiers de l'économie réunionnaise, de susciter des délocalisations en série, d'entraîner les répercussions que l'on devine sur l'emploi et sur la cohésion sociale.

L'ampleur de la menace a conduit l'ensemble des structures professionnelles et des responsables politiques réunionnais et, de façon plus inattendue, l'évêque de la Réunion, à plaider, depuis plusieurs mois, pour la nécessaire prise en compte, dans ces accords, des intérêts spécifiques de la Réunion en tant que région ultrapériphérique. Se référant à l'article 299-2 du traité d'Amsterdam, qui permet de déroger au droit communautaire, ils demandent unanimement l'insertion d'une clause en ce sens, qui permettrait d'envisager un traitement différencié pour les régions d'outre-mer. Cette demande n'a pas été entendue jusqu'ici par la Commission européenne à laquelle la France a donné un mandat pour conduire les négociations.

Pourtant, le Parlement européen, dans une résolution votée en mai dernier sur cette question, s'est déclaré favorable à la prise en compte des spécificités des régions ultrapériphériques dans les discussions des APE.

Plus récemment, un groupe d'États ACP a été à l'origine d'une initiative qui va dans le même sens. En effet, des îles de l'océan Indien – Maurice, Madagascar, les Comores et les Seychelles –, regroupées au sein de la Commission de l'Océan indien, la COI, ont convié la Réunion à une discussion sur la nécessité de signer un APE spécifique entre la COI et l'Union européenne au cas où aucun accord ne serait conclu, d'ici au 31 décembre 2007, entre cette dernière et le groupe d'États de l'Afrique orientale et australe.

L'hypothèse de ce nouvel accord marque une étape importante dans la mesure où il reconnaîtrait la situation particulière de la Réunion. Dans leur déclaration finale, les ministres de la COI ont en effet rendu publique leur décision « de s'assurer que tout APE prendra en considération les spécificités des îles de l'océan Indien, ainsi que leurs besoins en développement durable » et « de développer une coopération renforcée avec la Réunion, région ultrapériphérique de l'Union européenne ». Ainsi, le Parlement européen, élu par les peuples, d'une part, et des pays ACP voisins, d'autre part, reconnaissent à la Réunion des spécificités que la Commission européenne refuse toujours de considérer. Ce n'est pas là la meilleure manière de rapprocher l'Europe des citoyens.

Il y a quinze jours au Sénat, vous avez affirmé, monsieur le secrétaire d'État, que « la France est déterminée à défendre la prise en compte des intérêts légitimes des départements d'outre-mer dans le cadre des négociations en cours sur les accords de partenariat économique ». Il va de soi que cette détermination doit se manifester pour les secteurs du sucre et de la banane, mais qu'elle doit aller bien au-delà et concerner l'ensemble des productions de biens et de services.

La présente question préalable concerne donc à la fois l'Afrique et les régions d'outre-mer.

Le Gouvernement français va-t-il faire entériner la prorogation de la date du 31 décembre 2007 comme échéance obligatoire des négociations ? Va-t-il proposer leur poursuite en fonction des agendas proposés par les six régions ACP, afin que soient recherchées les solutions commerciales les plus favorables à la protection et au développement humains, au développement des économies locales, les conventions internationales en la matière prévalant sur tout accord commercial ?

Toutes les options alternatives doivent être explorées. La date couperet du 31 décembre est d'ailleurs déjà mise à mal puisque, après la demande de l'Afrique occidentale de reporter de deux ans la date butoir et de poursuivre les négociations, après le refus de l'Afrique du Sud de conclure un APE qui ne se limiterait pas aux seules marchandises, la Commission européenne a admis officiellement, dans une communication du 23 octobre dernier, que son objectif de conclure d'ici au 31 décembre « des APE complets avec toutes les régions et pays ACP intéressés » ne serait pas atteint dans la plupart des cas. Seule la zone Caraïbes pourrait faire exception. Ailleurs, on se contenterait de signer des « accords intérimaires sur les échanges de produits ». Dans tous les cas, les négociations devront être finalisées au cours de l'année 2008. Il faut donc refuser la ratification de cet accord.

Ensuite, comment le Gouvernement français va-t-il mettre à profit ce délai supplémentaire pour persuader la Commission européenne de reconnaître enfin, comme le prévoit l'article 299-2, la situation ultrapériphérique des départements français d'outre-mer ?

À la veille de la présidence française de l'Union européenne et au moment où le Gouvernement s'apprête à faire voter une nouvelle loi de programmation pour l'outre-mer, vos initiatives seront scrutées, vous vous en doutez, avec la plus grande vigilance. C'est pourquoi le groupe de la gauche démocrate et républicaine demande le retrait de ce texte qui renforce l'inégalité Nord-Sud et la marginalisation des départements d'outre-mer. (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et sur plusieurs bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)