Bruno Sandras
Question N° 89952 au Ministère de l'Outre-mer / Outre-mer
Question soumise le 5 octobre 2010
M. Bruno Sandras attire l'attention de Mme la ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, chargée de l'outre-mer, sur la lisibilité des lois et règlements de l'État rendus applicables en Polynésie française. La partie législative du code de l'action sociale et des familles, issue de l'ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000, a été promulguée en Polynésie française par un arrêté n° 9 DRCL du 9 janvier 2001 (JOPF du 16 janvier 2001, p. 145 et suiv.). Aux termes de l'article L. 561-1 dudit code, il semblerait que seuls soient applicables en Polynésie française les articles L. 221-1 à L. 224-9 et L. 225-1 à L. 225-7 sous réserve des adaptations prévues au chapitre unique « Statut des pupilles de l'État », du titre VI « Polynésie française », du livre V « dispositions particulières applicables à certaines parties du territoire ». Cependant, il n'est pas impossible que d'autres articles de ce code (en dehors du cas de l'article 26 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 qui a étendu en Polynésie les articles L. 132-6 à L. 132-10) soient applicables compte tenu de la rédaction retenue par les articles 4 et 6 de l'ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 précitée. En effet, l'article 6-II dispose : « Elles [les dispositions de la présente ordonnance] sont applicables à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française à l'exception de celles des dispositions énumérées à l'article 4 qui relèvent de la compétence de ces collectivités à la date de publication de la présente ordonnance ». Pour sa part, l'article 4-I précise : « Sont abrogés, sous réserve de l'article 5, le code de la famille et de l'aide sociale dans sa rédaction issue du décret n° 56-149 du 24 janvier 1956 auquel la loi n° 58-346 du 3 avril 1958 a donné valeur législative ainsi que les textes qui l'ont complété ou modifié, à l'exception : [...] » et le II du même article ajoute « Sont abrogés sous réserve de l'article 5 : [...] ». La lecture des dispositions de ces articles 4 et 6 ne permet pas de définir avec précision quels sont, en effet, les articles de ce code qui sont applicables en Polynésie française. Il serait même plus juste d'affirmer que leur rédaction viole l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Compte tenu des difficultés que rencontrent les personnes résidant en Polynésie française désirant connaître avec précision les dispositions du code de l'action sociale et des familles qu'ils doivent respecter, il lui demande si elle pourrait indiquer ceux des articles de ce code qui sont effectivement applicables dans cette collectivité d'outre-mer. Pour éviter que pareille difficulté ne se reproduise à l'avenir, ne serait-il pas opportun, lorsque l'État étend des lois et décrets dans les collectivités d'outre-mer, qu'il publie, en annexe, des textes consolidés ? Enfin, il lui demande si la publication de ces textes consolidés ne pourrait pas être consacrée comme principe lors de la prochaine réforme de la loi organique statutaire.
Réponse émise le 17 mai 2011
L'honorable parlementaire souligne les difficultés de lisibilité des lois et règlements d'ordre social applicables en Polynésie française et affirme qu'elles engendreraient une incertitude quant à l'exhaustivité des dispositions inscrites au code de l'action sociale et des familles. Il s'interroge notamment sur les textes et les dispositions de l'ancien code de la famille et de l'aide sociale qui auraient été maintenus en vigueur en Polynésie française par l'ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 relative à la partie du code de l'action sociale et des familles. Il demande pour pallier cette absence d'intelligibilité des textes que la prochaine réforme de la loi organique statutaire consacre le principe d'une publication annexée des textes consolidés aux lois et décrets étendus dans les collectivités d'outre-mer. L'ordonnance du 21 décembre 2000 rendue applicable par son article 6-II en Polynésie française, à l'exception des dispositions de l'article 4 qui relèvent de la compétence de la collectivité, constitue une réserve de précaution, dans une matière où l'État n'est pas compétent ou détient une compétence résiduelle connexe, limitée à des dispositions sur l'état et la capacité des personnes. L'article 6-II précité se fonde sur l'hypothèse où des dispositions qui relevaient antérieurement de l'État auraient été transférées à la collectivité, désormais seule compétente pour les modifier ou les abroger. En effet, l'action sociale relève de la compétence de la Polynésie française, en application du décret n° 57-812 du 22 juillet 1957 portant institution d'un conseil de gouvernement et extension des attributions de l'assemblée territoriale dans les établissements français de l'Océanie (4° oeuvre sanitaire, d'éducation ou d'instruction ; enfance délinquante ou abandonnée ; protection des aliénés et 11° bienfaisance, aide sociale, assistance, secours et allocations). Par ailleurs, le principe de codification ne permet pas de refléter l'intégralité du droit applicable à un domaine spécifique, ni de garantir une totale sécurité juridique. S'agissant du droit applicable aux collectivités d'outre-mer, la technique de codification a privilégié l'énumération des dispositions étendues et, le cas échéant, leur adaptation pour les matières qui relèvent du principe de spécialité législative. Ce principe écarte toute application implicite de dispositions postérieures de droit commun. En revanche, pour les matières qui sont soumises au régime de l'identité législative, les dispositions nouvelles ayant vocation à s'y appliquer, seules les adaptations sont expressément prévues. En conséquence, une consolidation de textes par code constitue davantage un outil de travail, sans valeur juridique supplémentaire, plus qu'elle ne répond au besoin d'avoir une image instantanée du droit applicable. En outre, quelle que soit la consolidation, elle ne résoudrait pas la question de la complexité et de la connexité des règles de droit applicable. Enfin, la tenue d'un code consolidé en annexe implique des contraintes techniques pour intégrer les nouvelles dispositions au fil des modifications et nécessite la validation de l'ensemble ou partie de l'annexe pour lui conférer une réelle valeur législative ou réglementaire à chaque fois, ce qui explique que le codificateur ait écarté cette solution.
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