Jacques Le Guen
Question N° 71564 au Ministère de l'Écologie
Question soumise le 16 février 2010
M. Jacques Le Guen appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur les difficultés liées à l'application de la loi littoral. Un rapport d'information sur l'application de la loi littoral a été déposé en juillet 2004 à l'Assemblée nationale. Parmi les recommandations de ce rapport figurait une demande de clarification du principe d'extension de l'urbanisation sur le territoire d'une commune littorale. L'article L. 146-4-I du code de l'urbanisme prévoit que l'extension de l'urbanisation, dans les communes concernées, doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. On constate que les problèmes concernant l'interprétation de ces dispositions persistent et s'aggravent. En effet, les notions de hameau et de village n'ont pas trouvé, depuis l'entrée en vigueur de la loi, de définition précise et fixe, ni par voie réglementaire, ni par construction jurisprudentielle. Une circulaire du 14 mars 2006 a bien tenté de proposer une définition, mais celle-ci reste évasive et laisse bon nombre d'élus locaux dans une grande perplexité. Ce flou juridique persistant autour des notions évoquées expose certaines communes du littoral français à d'importantes difficultés pour se développer. Cette indétermination induit une insécurité juridique et la multiplication des contentieux d'urbanisme. La construction jurisprudentielle des notions de village et de hameau peut en effet aboutir à des situations paradoxales et dommageables pour les mairies comme pour les propriétaires de terrains. Elle conduit en outre les services de l'État en charge du contrôle de légalité à privilégier une analyse très restrictive des conditions d'application de la loi littoral. Relayant les préoccupations des élus locaux concernés, il lui demande de lui indiquer les mesures qu'il entend prendre pour clarifier le principe d'extension de l'urbanisation sur le territoire d'une commune littorale.
Réponse émise le 20 juillet 2010
Pour réaliser l'extension de l'urbanisation, les prescriptions de la loi littoral font référence aux notions de hameau, de village et de agglomération. Ainsi, l'article L. 146-44 du code de l'urbanisme, applicable aux communes littorales, impose que les extensions d'urbanisation se réalisent en continuité des villages et agglomérations existants ou par la constitution de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. On entend par hameau un petit groupe d'habitations (une dizaine ou une quinzaine au maximum) pouvant comprendre également d'autres constructions, isolé et distinct du bourg ou du village. On reconnaît qu'une commune peut être composée d'un ou de plusieurs villages et de plusieurs hameaux. La loi « littoral » opère une distinction entre les hameaux et des bâtiments isolés implantés de façon anarchique, c'est-à-dire le mitage. Il n'est nullement nécessaire, pour qu'un groupe de constructions soit qualifié de hameau, qu'il comprenne un commerce, un café ou un service public. À l'inverse, l'existence de tels équipements ne suffit pas à estimer qu'on est en présence d'un hameau ou d'un village. Ce qui caractérise le hameau, c'est une taille relativement modeste et le regroupement des constructions. La taille et le type d'organisation des hameaux dépendent très largement des traditions locales, et aucune définition générale et nationale ne peut y être apportée. Les villages, petites agglomérations rurales, sont plus importants que les hameaux et comprennent ou ont compris des équipements ou lieux collectifs administratifs, culturels ou commerciaux, même si, dans certains cas, ces équipements ne sont plus en service, compte tenu de l'évolution des modes de vie. Dans certaines régions, l'habitude a été prise d'appeler « village » des regroupements de quelques maisons. Pour l'application de la loi « littoral », ces groupes de maisons doivent être considérés comme des hameaux. Par agglomération, le législateur a entendu viser toutes les urbanisations d'une taille supérieure ou de nature différente. Cela peut concerner de nombreux secteurs : une zone d'activités, un ensemble de maisons d'habitation excédant sensiblement la taille d'un hameau ou d'un village, mais qui n'est pas doté des équipements ou lieux collectifs qui caractérisent habituellement un bourg ou un village, et, bien sûr, une ville ou un bourg important constituent notamment une agglomération. Les notions de hameau et de village peuvent être cernées au regard de la loi littoral, mais dépendront chaque fois des traditions urbaines locales. Les règles d'urbanisme de la loi « littoral » comportent en effet des dispositions volontairement interprétatives pour qu'une application pertinente au cas par cas puisse être faite. Une définition unique des notions essentielles de la loi « littoral » n'est donc pas possible, et la vigilance reste nécessaire quant à l'appréciation locale des situations en urbanisme opérationnel. L'élaboration ou la révision en adéquation avec la loi « littoral » de schémas de cohérence territoriale et de PLU contribuent à lever les difficultés éventuelles et à faciliter la lecture locale d'une loi pérenne. Le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale ou celui du plan local d'urbanisme ou de la carte communale peuvent en effet utilement se référer aux traditions locales pour définir les hameaux. Par ailleurs, si l'urbanisation est conforme à un schéma de cohérence territoriale (SCOT), l'extension limitée de l'urbanisation n'est plus subordonnée à des critères de configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité de l'eau (cf. art. L. 146-4.11 du code de l'urbanisme). De même, c'est à l'échelle d'un SCOT, qui concerne toute une fraction du littoral, que peut le mieux être apprécié l'équilibre entre les mesures assurant la protection des espaces agricoles et naturels et les projets d'aménagement. La plupart des décisions de justice qui ont annulé des permis de construire dans les communes littorales concernaient une opération particulière, qui ne s'inscrivait pas dans un projet d'ensemble de protection et d'aménagement. De nombreuses opérations ont été annulées dans ces conditions, alors qu'elles auraient pu être acceptées dans un cadre plus général (CE, 27 juillet 2005, comité de sauvegarde du port Vauban, vieille-ville et Antibes-Est, req. n° 264336).
Aucun commentaire n'a encore été formulé sur cette question.