Michel Havard
Question N° 45841 au Ministère du du territoire
Question soumise le 31 mars 2009
M. Michel Havard appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur la nécessité de mieux encadrer les recours abusifs concernant les grands projets d'infrastructures et d'aménagement du territoire ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique. On observe en effet que, pour des raisons trop souvent liées à la défense d'intérêts privés, un nombre croissant de projets d'infrastructures dont l'intérêt général est reconnu, tant au niveau local que national et européen, se trouvent bloqués ou considérablement retardés dans leur réalisation, ce qui entraîne des conséquences très dommageables pour la collectivité, en termes de développement économique et d'emploi notamment. S'il n'est pas question de porter atteinte à la liberté de recours des particuliers s'ils s'estiment lésés par un projet de travaux publics, il convient toutefois, comme l'ont déjà fait certains de nos voisins, et notamment l'Allemagne, de limiter les recours manifestement abusifs qui empêchent la réalisation ou l'achèvement d'infrastructures vitales pour l'aménagement du territoire, les transports, le développement économique et le maintien de l'emploi dans notre pays. Il lui demande donc de bien vouloir lui indiquer quelles sont les mesures qu'il envisage, dans le cadre du « schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous modes » prévu par la loi Grenelle1, pour réduire sensiblement les délais de réalisation des projets d'infrastructures jugées prioritaires par l'État afin que ceux-ci produisent rapidement tous leurs effets bénéfiques sur l'emploi et l'activité économique, dans le cadre du plan de relance décidé par le Gouvernement.
Réponse émise le 28 juillet 2009
Le risque de retards dans la conduite de projets déclarés d'utilité publique, lié à des recours pour contentieux, est avéré. Il conduit les services de l'État comme de ceux des collectivités territoriales à s'entourer d'un maximum de précautions juridiques afin de ne pas encourir le risque d'annulation, l'hypothèse d'un contentieux ne pouvant jamais être écartée. L'exigence qui pèse sur le maître de l'ouvrage de ne pas donner prise à la critique, tant sur la forme que sur le fond, peut apparaître comme un obstacle à la politique du Gouvernement de soutien au développement économique et à l'emploi, ce qui passe, notamment, par la réalisation des projets portés par la puissance publique et soumis à déclaration d'utilité publique. Dans ces conditions, l'idée de mettre en oeuvre des moyens propres à réduire le nombre de recours contentieux abusifs est séduisante. Toutefois, il paraît difficile de limiter l'exercice des recours sans porter atteinte au droit fondamental pour toute personne, physique ou morale, de saisir, en matière d'expropriation, le juge aux fins de vérifier que les procédures ont été respectées et que le projet est bien d'utilité publique. L'identification des recours abusifs serait nécessaire pour en limiter l'accès au juge. Or, le recours ne peut être déclaré abusif que s'il a été examiné par un juge constatant l'absence de moyens sérieux. Pour que le juge fasse ce constat il faut qu'il examine la requête, donc qu'il ait pu être saisi. Surtout, dans un État de droit, il paraît impossible de limiter l'accès à un procès équitable. Cet accès au juge, droit reconnu par notre tradition nationale, s'impose également du fait de la signature par la France de la Convention européenne des droits de l'homme. Il semble toutefois que notre législation ait réussi à maintenir un équilibre raisonnable entre le droit des requérants et l'intérêt général qui s'attachent à la réalisation des projets d'intérêt général. En effet, contrairement à ce que l'on constate parfois ailleurs, l'existence d'un recours contentieux n'entraîne pas automatiquement l'obligation, pour le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique, d'arrêter le projet ni les travaux. Bien au contraire, les décisions administratives sont en principe exécutoires même lorsqu'un recours a été formé contre elles. La suspension de l'exécution de la déclaration d'utilité publique attaquée, non seulement n'est pas de droit et nécessite une décision spécifique explicite du juge, mais encore, elle n'est prononcée que s'il existe un moyen sérieux soulevé à l'appui d'une requête en annulation. Il en résulte que, si le recours est manifestement abusif, la suspension de l'acte n'intervient pas, puisque l'administration peut alors aisément démontrer que les moyens présentés à l'appui du recours ne créent pas de doute sérieux quant à la légalité de la déclaration d'utilité publique. De plus, sauf dans le cas où l'avis du commissaire enquêteur est défavorable et dans lequel le sursis est de droit lorsque la requête contient un moyen créant un doute sérieux quant à sa légalité, le juge ne suspend l'exécution d'une déclaration d'utilité publique que si cette demande répond à un critère d'urgence qu'il revient au requérant de démontrer. L'exigence de l'urgence et de l'existence d'un moyen sérieux est cumulative. S'il a détecté un moyen sérieux, le juge met alors en balance les inconvénients qui résultent, d'une part, pour les plaignants, de l'exécution de la déclaration d'utilité publique et, d'autre part, les préoccupations d'intérêt général mises en avant par l'expropriant et qui militent pour la réalisation rapide du projet. Cette double exigence, préalable au prononcé de la suspension de l'exécution de l'acte explique pourquoi cette suspension est en fait assez rarement ordonnée en matière de déclaration d'utilité publique. Toutefois, les préoccupations conjointes de la représentation parlementaire et du Gouvernement visent à une simplification du droit et des procédures, de nature à corriger, autant que possible, les quelques dysfonctionnements que l'on a pu connaître en matière de procédure de validation des projets. Ainsi, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (Grenelle 2) prévoit une simplification de la procédure des enquêtes publiques.
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