Jean-Claude Guibal
Question N° 34855 au Ministère du du territoire
Question soumise le 11 novembre 2008
M. Jean-Claude Guibal attire l'attention de Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur la responsabilité des communes du fait de la garde de leur domaine public naturel. Les petites communes, en particulier de montagne, qui possèdent un relief accidenté sont exposées aux phénomènes naturels que sont les éboulements ou les chutes de pierres et de rochers. Lors d'accidents, la politique juridique des compagnies d'assurance tend à mettre en cause de manière systématique la commune, soit au titre de l'article 1384 du Code Civil, soit au titre des pouvoirs de police (article 2212-250) et du code des Collectivités Territoriales. Outre les frais d'avocats, le budget de ces communes devient dépendant des jugements des tribunaux. En outre, quand ces phénomènes naturels portent atteinte à des infrastructures de transports (autoroutes ou voies ferrées) elles sont contraintes d'assumer des travaux d'un coût exorbitant au bénéfice des tiers qui les exploitent. Il lui demande si le Gouvernement entend faire évoluer cette législation afin que la sécurisation des voies relève de la seule responsabilité du gestionnaire de l'infrastructure.
Réponse émise le 31 mars 2009
Les responsabilités, notamment pécuniaires, encourues par les collectivités en zone de montagne du fait des phénomènes naturels emportent de lourdes conséquences pour ces collectivités qui disposent en général d'un faible budget. En ce qui concerne les finances locales, une solution partielle a été recherchée avec l'insertion du potentiel fiscal « superficiaire » dans le calcul de la dotation de fonctionnement minimale (DFM), de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, ainsi qu'avec la dotation de solidarité rurale (DSR) pour les communes ou l'abondement de la dotation de développement rural (DDR) pour les intercommunalités en zone de montagne. En outre, la souscription « mutualisée » d'une police d'assurance par plusieurs communes est susceptible de répartir le risque entre ces communes. Par ailleurs, les articles L. 125-1 et suivant du code des assurances rend obligatoire une garantie d'assurance pour les catastrophes naturelles. Les victimes sont alors indemnisées par leur propre assureur. La prise en compte du risque dans les plans d'urbanisme doit également conduire à limiter la fréquence des accidents. La responsabilité de la commune, si elle est souvent recherchée, n'est pas systématiquement engagée. De nombreux mécanismes de mise en cause de la responsabilité des collectivités peuvent être envisagés en cas d'éboulement ou de chutes de pierres entraînant des dommages. Lorsqu'un tel phénomène entraîne des dommages à des constructions, la responsabilité de l'administration, et particulièrement de la commune, peut-être engagée au titre d'une faute dans la délivrance des autorisations d'utilisation du sol, à condition que la victime démontre l'existence d'une faute caractérisée par méconnaissance des règles qui s'imposent dans l'établissement des plans d'urbanisme, telles que le classement éventuel en zone ND. Ce risque paraît néanmoins pouvoir être maîtrisé par une bonne gestion des territoires au regard des risques. La responsabilité de la commune peut également être recherchée au titre de la faute commise dans l'exercice de ses pouvoirs de police, éventuellement en combinaison avec l'erreur commise dans l'édiction des règles d'urbanisme. En effet, le maire, chargé de la police municipale en vertu de l'article 2212-2 du code général des collectivités territoriales, a pour mission « de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux (...), les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches et autres accidents naturels... ». La méconnaissance de cette obligation est susceptible d'engager la responsabilité de la commune à condition que le maire ait commis, dans l'exercice de la police municipale, une faute caractérisée. En particulier, il n'y a pas faute dès lors que le maire interdit la fréquentation de la zone dangereuse. Dans certains cas, l'État peut d'ailleurs exproprier des biens menacés en application de l'article L. 561-1 du code de l'environnement. La commune peut également voir rechercher sa responsabilité au titre de son patrimoine immobilier privé, en application de l'article 1384 du code civil. La responsabilité de la commune est alors identique à celle d'un propriétaire foncier, sous réserve que la cause du sinistre ne soit pas extérieure à l'immeuble. Dans ce cas, la souscription d'une police d'assurance peut également être envisagée. La responsabilité d'une commune peut également être engagée par les usagers de ses voies de communication, lorsqu'un usager est victime d'une chute de pierres, sur le fondement de la théorie des dommages de travaux publics. Ces accidents ne donnent lieu à l'indemnisation des dommages que si la collectivité mise en cause ne parvient pas à démontrer l'entretien normal de la voie. L'absence d'ouvrages destinés à parer ou à prévenir les chutes de pierre, tels que murs de soutènement, grilles ou filets, ne suffit pas à établir le défaut d'entretien normal. Le coût élevé et la difficulté technique de l'édification de ces ouvrages peuvent, en effet, libérer l'administration de l'obligation de les mettre en place. La présence d'une signalisation appropriée fait partie des mesures d'entretien des voies de nature à exonérer le maître de l'ouvrage routier de sa responsabilité. Enfin, en ce qui concerne la responsabilité pour des chutes de pierres ou des glissements de terrain concernant des ouvrages publics n'appartenant pas à la commune (autoroutes ou voies ferrées), ce sont les propriétaires de ces infrastructures qui voient éventuellement leur responsabilité engagée en cas d'accident. De ce fait, le gestionnaire de la route menacée met en oeuvre, en collaboration avec la commune, les mesures de précaution nécessaires. En cas d'accident causé par une chute de pierre, le maître de l'ouvrage ne peut s'exonérer de sa responsabilité en invoquant l'absence de mesure prise par le maire de la commune.
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