Élisabeth Guigou
Question N° 27317 au Ministère du Budget
Question soumise le 15 juillet 2008
Mme Élisabeth Guigou attire l'attention de M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur les modalités de certification du caractère exécutoire des titres de recettes émis par les collectivités territoriales. Par un arrêt en date du 19 mars 2008 (req. n° 298049), le Conseil d'État a jugé qu'un titre de recette exécutoire est une décision administrative au sens de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000. En conséquence, un titre de recette exécutoire doit, obligatoirement, et sous peine de nullité, comporter le nom, le prénom, la qualité et la signature de l'auteur du titre. Cette décision de la haute assemblée confirme un mouvement jurisprudentiel engagé depuis plusieurs années par les juridictions administratives. Il en résulte un grave risque d'insécurité juridique pour les collectivités territoriales qui sont des émettrices importantes de titres de recettes. Or, la seule circulaire encore en vigueur concernant les titres de recette est celle du 18 juin 1998 qui apparaît aujourd'hui largement obsolète. En effet, elle ne tient compte ni de la loi du 12 avril 2000 ni de la récente jurisprudence. Cette circulaire précise notamment en son titre I que les titres de recettes n'ont pas à être signés par l'ordonnateur. Dans ces conditions, il apparaît hautement souhaitable que la réglementation soit revue d'urgence afin d'éviter aux collectivités territoriales l'annulation contentieuse à grande échelle de leurs titres de recettes, brèche dans laquelle des débiteurs de mauvaise foi pourraient désormais facilement s'engouffrer. Elle demande ce que le Gouvernement envisage de faire pour remédier à cette insécurité juridique.
Réponse émise le 18 novembre 2008
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a pris connaissance avec intérêt de la question relative aux règles de la comptabilité publique concernant les titres exécutoires de recettes. La jurisprudence récente de la cour administrative d'appel de Versailles (arrêt du 28 décembre 2006, commune de Ris-Orangis, n° 05VE01044), qui a qualifié les titres de recettes de décisions administratives au sens de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, appelle les observations suivantes. Cette jurisprudence impose que le titre de recette « comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci », en vertu de l'article précité. Toutefois, en l'état actuel de la jurisprudence, ce formalisme ne s'impose pas à l'avis des sommes à payer que reçoit le débiteur et qui constitue un seul des quatre volets du formulaire utilisé pour l'émission du titre de recettes. En effet, même si le document en possession du requérant débiteur ne comporte pas ces mentions obligatoires, l'autorité ayant émise le titre de recettes peut apporter la preuve devant le juge que le volet, qu'elle a conservé, comporte ces mentions et est revêtu de sa signature. En effet, le Conseil d'État juge que la circonstance que l'ampliation d'une décision ne comporte pas les mentions obligatoires imposées par l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 est sans influence sur la légalité de l'acte, dès lors que son original comporte ces mentions obligatoires (Conseil d'État, 22 février 2002, n° 231414). Cette interprétation est faite sous réserve de l'appréciation souveraine des juges, sachant que les éléments juridiques de l'espèce (émission du titre et contestation) ont été appréciés sous l'empire de la réglementation antérieure à l'entrée en vigueur de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales dans sa formulation issue du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007 qui allège significativement les obligations de signature des pièces par les ordonnateurs des collectivités locales. Le 3e alinéa de cet article précise que « la signature [...] du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints [...] ». Pour conforter cette simplification et sécuriser juridiquement le recouvrement des produits locaux, l'article 39 de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, adoptée en 1re lecture par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2008, insère les dispositions suivantes au 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ».
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