Michel Havard
Question N° 26854 au Ministère du du territoire
Question soumise le 8 juillet 2008
M. Michel Havard appelle l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur la stratégie de la France en matière de gestion de ses quotas de carbone. Dans le cadre de la mise aux enchères des quotas de CO2 attribués aux installations industrielles couvertes par le système européen, l'Union européenne autorise chaque État membre à pratiquer ces mises aux enchères pour 10 % des quotas alloués sur la période 2008-2012. Une telle politique permet d'améliorer le signal prix envoyé aux industriels et surtout de procurer des recettes aux pouvoirs publics. L'Allemagne et le Royaume-uni, comme la majorité des pays nordiques, comptent s'engager résolument dans cette voie à partir de 2008. Pourtant, une telle mise aux enchères pourrait permettre un gain de l'ordre de 1,3 milliards d'euros pour notre pays (soit 0,1 point de PIB) du point de vue du pacte de stabilité. De même, si l'État décidait de vendre les 10 % du stock de monnaie carbone qu'il a le droit de céder d'après les règles internationales, il pourrait encaisser 2,825 milliards d'euros pour un prix moyen de 10 euros la tonne et améliorer d'autant sa position « comptable » (0,2 point de PIB). En outre, avec l'entrée dans la première période d'engagement couverte par le protocole de Kyoto au 1er janvier prochain, il semble souhaitable que la France valorise son stock d'actifs carbone afin de renforcer la crédibilité de sa politique en matière de changement climatique et de soulager l'effort financier à mobiliser pour mettre notre économie sur une trajectoire sobre en carbone. Il lui demande donc de bien vouloir lui préciser s'il envisage que la France puisse mettre aux enchères une partie de ses quotas carbone dans son plan d'allocation des quotas couvrant la seconde période.
Réponse émise le 20 octobre 2009
Le système communautaire d'échange de quotas d'émissions (SCEQE) est un élément central de la politique climatique de l'Union européenne (UE). Il constitue le plus grand marché carbone au monde, à la fois en volume de transaction et en valeur monétaire. Quelque 12 000 installations industrielles, représentant plus de 40 % des émissions de CO2 de l'UE, sont inclues dans le système. En 2008, plus de trois milliards de quotas ont été échangés, pour une valeur de plus de 60 milliards d'euros. La mise en place du SCEQE ne s'est pas faite sans volatilité des prix, en particulier dans la phase I (2005-2007). Au printemps 2006, suite à l'annonce de la réconciliation entre quotas et émissions où le marché apparaît trop long, le prix du quota a chuté brusquement. Deux raisons principales peuvent expliquer cette chute : une asymétrie d'information entre les industriels et les États membres sur le potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre par installation, qui a conduit à une sur allocation des quotas par rapport aux besoins, l'impossibilité de banking (mise en réserve de quotas inutilisés) entre la phase I et la phase II : les industriels ne pouvant utiliser les quotas de la phase I pour leur conformité en phase II, et le marché étant long en phase I, la valeur des quotas était pratiquement nulle fin 2007. La deuxième période a su tirer les leçons de cette phase d'apprentissage : la commission a plafonné pour la deuxième période le volume des quotas, que chaque État membre peut allouer sur la deuxième période en s'appuyant sur les projections du modèle PRIMES. Ce dernier est un modèle d'équilibre partiel énergétique progressivement développé depuis 1993 par l'université d'Athènes. La commission a ainsi diminué de 10,4 % l'ensemble des plans nationaux d'allocation de quotas (PNAQ) de l'UE à 27 par rapport à ce que les États membres avaient proposé : le montant total alloué dans la première période était de 2 175,97 millions de tonnes de CO2 par an, plus le montant de la réserve de 119,55. Dans la seconde période, le montant total s'élève à 1 904,94 plus 120,74 (réserve) et 61,57 (quotas alloués aux enchères). La France a déposé son PNAQ, dont les modalités sont prévues par le décret du 15 mai 2007, à hauteur de 132,4 millions de quotas par an soit 662 millions de quotas sur l'ensemble de la période, ce que la Commission a approuvé. Cela représente une diminution de 15,1 % par rapport à la première période. Les installations du SCEQE ont désormais la possibilité de mettre en réserve leurs quotas inutilisés (banking sans restriction entre la phase II et la phase III). Conformément au mandat du Conseil européen de mars 2008, la France a obtenu au cours de sa présidence de l'Union européenne un accord sur les propositions du paquet énergie climat, dont la phase III (2013-2020) du SCEQE, qui constituent une base solide pour une politique européenne ambitieuse en termes de lutte contre le changement climatique et pour assurer la transition de l'économie européenne vers une économie la plus sobre possible en carbone. Les dispositions de la phase III du SCEQE sont de nature à assurer l'émergence d'un signal prix fort : l'ensemble des installations de l'UE devront réduire de 21 % leurs émissions entre 2005 et 2020 ; dès 2013, la distribution gratuite de quotas sera l'exception, et non la règle : au lieu de recevoir gratuitement leurs quotas d'émission, comme cela était majoritairement le cas jusqu'à présent, les entreprises concernées devront les acheter aux États, sauf pour les secteurs exposés au risque de fuites de carbone. La France contribue aujourd'hui de manière très active aux différents travaux lancés en comitologie, suite à l'accord obtenu en décembre 2008 : l'établissement de la liste des secteurs exposés au risque de fuites carbone et qui pourront bénéficier de quotas gratuits ; la définition de référentiels qui serviront de base pour l'allocation de quotas gratuits, la mise en place des enchères pour l'allocation des quotas. La France a par ailleurs engagé une réflexion sur les aspects de régulation et de surveillance du SCEQE, afin de garantir l'efficacité du système pour les entreprises assujetties, de prévenir tout comportement de fraude ou de manipulation du marché, de limiter les risques des contreparties, et d'assurer la bonne application des règles définissant l'organisation des adjudications. Ce travail porte à la fois sur le marché primaire (adjudications) et sur le marché secondaire des quotas d'émissions de CO2 et concerne à la fois les instruments dérivés sur quotas, en adéquation avec la régulation applicable aux instruments financiers et les échanges de quotas au comptant.
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