Franck Gilard
Question N° 2197 au Ministère de l'Économie
Question soumise le 7 août 2007
M. Franck Gilard attire l'attention de Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur le rapport de la commission des finances du Sénat consacré au recouvrement des créances du contrôle fiscal, des amendes et des condamnations judiciaires. En effet, les contrôles fiscaux déclenchent 12 milliards d'euros de rappels par an au titre des impôts non réglés, des pénalités et des intérêts d'emprunt. Sur ces 12 milliards, seuls 4,5 milliards d'euros sont recouvrés chaque année. Il souhaite donc connaître ses intentions pour améliorer le taux de recouvrement des créances fiscales. - Question transmise à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Réponse émise le 16 octobre 2007
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a pris connaissance avec intérêt de la question relative aux recouvrements des créances du contrôle fiscal, des amendes et des condamnations judiciaires. La Cour des comptes a diligenté une enquête sur le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires à la demande de la commission des finances du Sénat. Depuis 2006, l'indicateur de recouvrement est en effet calculé de manière particulièrement exigeante, puisqu'il porte sur le montant total des créances mises en recouvrement après un contrôle, y compris celles suspendues par une réclamation ou concernant des entreprises en redressement ou liquidation judiciaire. L'incidence chiffrée au niveau du résultat est importante mais permet de susciter, dès la programmation des contrôles fiscaux, les meilleures conditions d'équilibre entre les différentes finalités du contrôle fiscal, qui doit associer répression, prévention et rendement financier. La préoccupation de l'amélioration du recouvrement est d'ailleurs affichée sous la forme d'un objectif commun dans les contrats de performances de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), qui unissent et coordonnent ainsi leurs efforts. C'est dans cette perspective que la stratégie de recouvrement, intégrée dès le lancement de l'opération de contrôle fiscal, est inscrite dans tous les plans interrégionaux de contrôle fiscal 2006-2008 de la DGI et déclinée dans les plans d'action des directions et des brigades de contrôle. Cela peut se traduire, si nécessaire, par la prise de mesures conservatoires pour couvrir les créances lors de leur mise en recouvrement. L'indicateur utilisé dans le contrat pluriannuel de performance et dans le PAP, pour mesurer la performance de la DGCP en matière d'amendes, est le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires (TRCA [Le TRCA mesure le niveau du paiement effectif en N et N + 1 sur les prises en charge d'amendes et de condamnations pécuniaires de N]). Ce taux atteint 33,13 % en 2006 pour un objectif fixé à 38 %. Cet indicateur a un caractère partiel car il ne mesure que l'activité contentieuse alors que ce qui est intéressant et significatif, c'est l'efficacité de la chaîne globale de sanction pénale, y compris, naturellement, le comportement de paiement spontané. En effet, en ce qui concerne les amendes forfaitaires majorées (74,5 % du total des montants), l'indicateur ne prend en compte que la partie contentieuse du recouvrement : tous les paiements spontanés au stade de l'amende forfaitaire (AF) échappent à cette mesure. En outre, cet indicateur a un effet pervers redoutable à moyen terme : une plus grande efficacité du recouvrement contentieux peut, paradoxalement, se traduire par une dégradation de ce taux. En effet, la meilleure efficacité des poursuites tend à modifier le comportement des citoyens qui sont amenés à payer plus souvent au stade de l'AF ou même à éviter l'AF en mieux respectant la réglementation. Cette évolution du comportement se traduit par une dégradation du taux car disparaît des prises en charge d'amendes majorées la population la plus encline à payer et ne restent plus que les débiteurs vraiment récalcitrants. Le taux se dégrade donc sous l'effet d'une déformation de la structure des débiteurs. À compter du PAP pour 2008, le TRCA sera remplacé par un indicateur mesurant l'activité globale du recouvrement des amendes (AF + AFM) : le taux de paiement des amendes et condamnations pécuniaires. Il se substituera au TRCA dans le prochain contrat pluriannuel de performance de la DGCP. Ce taux s'est établi comme suit au cours des dernières années : résultat à fin 2004 : 68,8 % ; résultat à fin 2005 : 70,5 % ; résultat à fin 2006 : 73,2 %. Afin d'améliorer son action en recouvrement, la DGI met en place dans ses directions territoriales des pôles de recouvrement suite à la décision prise en 2005 de généraliser l'expérimentation débutée en 2003. Ces structures sont dédiées au recouvrement forcé sur des créances difficiles et elles permettent l'engagement d'actions rapides et pugnaces en s'appuyant sur les compétences d'agents ayant atteint un degré de spécialisation avancé. Les créances issues du contrôle fiscal externe sont naturellement concernées au premier chef par la mise en place de ces pôles. Ces pôles seront installés dans toutes les directions des services fiscaux à la fin 2007. De son côté, la DGCP a mis en place fin 2006 une expérimentation dans un département (le Loir-et-Cher). Dans ce département, toutes les cotes de contrôles fiscaux externes sont prises en charge par un seul poste comptable spécialisé dans le recouvrement de l'impôt et situé au chef-lieu du département, à proximité des brigades de vérification de la DGI et du pôle de recouvrement forcé mis en place par la DGI pour le recouvrement des impositions difficiles dont son réseau a la charge. Le montant recouvré à hauteur de 4 milliards d'euros concerne uniquement les rappels effectués après les opérations de contrôle fiscal externe, c'est-à-dire 9,9 milliards d'euros en droits et pénalités en 2006. La somme de 12 milliards d'euros couvre en revanche à la fois les rappels consécutifs à des contrôles sur pièces, soit 5,5 milliards d'euros, et à des contrôles fiscaux externes hors pénalités, soit 6,9 milliards d'euros. Il n'est donc pas possible de comparer les deux données et les 4 milliards d'euros doivent être rapprochés uniquement des 9,9 milliards d'euros. Le constat d'un niveau peu élevé du taux de recouvrement propre aux pénalités s'explique, d'une part, par l'ordre d'imputation des paiements qui sont affectés par les comptables en priorité à l'impôt en principal puis aux pénalités (démarche adoptée pour respecter les droits des contribuables) et, d'autre part, du fait de l'incidence des transactions prévues à l'article L. 247 du livre des procédures fiscales qui emportent le paiement des droits contre une atténuation des pénalités, ce qui réduit de fait la faculté de recouvrer les pénalités. Enfin, la situation des systèmes d'information actuels à la DGI et à la DGCP sera notablement améliorée, notamment pour les informations dans le domaine du recouvrement, lors de la livraison des applications du programme COPERNIC à partir de 2010.
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