Thierry Lazaro
Question N° 14690 au Ministère de l'Économie
Question soumise le 15 janvier 2008
M. Thierry Lazaro interroge Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur les avantages qui peuvent résulter de la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, aux termes desquels la personne publique en charge d'une mission de service public peut avoir recours à un partenariat privé pour la conception, la réalisation, le financement, l'exploitation et la maintenance d'équipements ou de services publics. Il la remercie de bien vouloir lui faire part de son avis à ce sujet et de lui indiquer l'évolution du nombre de recours à ce type de partenariat depuis la promulgation de l'ordonnance précitée.
Réponse émise le 3 juin 2008
Le contrat de partenariat permet à une collectivité publique de confier à une entreprise la mission globale de financer, concevoir tout ou partie, construire, maintenir et gérer des ouvrages ou des équipements publics et services concourant aux missions de service public de l'administration, sur une période de long terme permettant un étalement dans le temps des paiements par la personne publique. Ce type de contrat permet en outre d'optimiser les performances respectives des secteurs public et privé pour réaliser dans les meilleurs délais les projets qui peuvent présenter un caractère d'urgence ou de complexité pour la collectivité, tels que des hôpitaux, des écoles, des systèmes informatiques, voire des infrastructures. Les avantages de cette forme nouvelle des contrats sont multiples (source : carrefourlocal.senat.fr) : l'étalement dans le temps du financement des investissements « lourds » des collectivités publiques : aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 17 juin 2004, « la rémunération du cocontractant fait l'objet d'un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat ». Ainsi, dans ce cadre, le financement de la conception, de la construction puis de l'entretien d'une infrastructure s'échelonne pendant toute la durée du contrat. Ceci favorise donc une bonne gestion budgétaire des collectivités publiques, qui n'ont pas à procéder, d'emblée, à des emprunts lourds et coûteux pour financer leurs investissements les plus importants. Par ailleurs, en permettant la dévolution d'opérations globales, les économies d'échelle qui découlent du contrat de partenariat profitent aux deux parties contractantes : la collectivité publique et son partenaire. La rémunération du partenaire privé due au titre de la réalisation de l'ouvrage est liée, pour partie, au respect des délais de livraison (le risque de construction lui étant également transféré). L'incitation, pour ce partenaire, à tenir les délais est ainsi d'autant plus forte que le paiement ne débute que lorsque l'ouvrage est mis en service tandis que les frais financiers ou de construction sont encourus dès l'engagement du projet. Par ailleurs, la durée totale du contrat, fixée à l'origine, court à partir de la date de signature et non de mise en service : tout retard dans celle-ci réduit donc d'autant la période d'exploitation donnant lieu à paiement de loyer au partenaire privé. Cette contrainte de temps agit directement sur les coûts et les revenus du partenaire privé et oblige ce dernier à optimiser son organisation et ses délais de réalisation. La finalité du contrat de partenariat est de permettre aux personnes publiques de tirer profit des capacités de gestion des entreprises privées. Le dispositif permet ainsi aux administrations nationales ou locales de calculer la rémunération sur l'ensemble du contrat et d'exiger que celle-ci soit étroitement liée à des critères de performances et de qualité préalablement définis. Le risque lié à l'exploitation est donc le plus souvent transféré au partenaire privé. Afin de diminuer les coûts des équipements publics, le contrat de partenariat autorise l'exploitant privé à rechercher des sources complémentaires de rémunération, autres que celles qui lui sont versées par la personne publique, réduisant d'autant le montant des loyers devant être versés par cette dernière. Ainsi, à titre d'exemple, dans le cadre d'un contrat de partenariat portant sur un grand ensemble sportif ou de loisir, des espaces pourront être réservés à des entreprises pour y réaliser des stands d'exposition de leurs produits. L'ordonnance de 2004 assure la viabilité fiscale des contrats de partenariat, afin d'inciter les collectivités territoriales à y recourir. Dans l'état actuel du droit, les collectivités territoriales ayant conclu un contrat de partenariat peuvent ainsi bénéficier du FCTVA « sur la part de la rémunération versée (au cocontractant) correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la TVA » (art. L. 1615-12 du code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, tant l'État que les collectivités territoriales bénéficient d'une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bâtiments ainsi réalisés, à la triple condition que : l'immeuble construit par le cocontractant de la personne publique soit, à l'issue du contrat, incorporé au patrimoine de cette dernière ; cet immeuble soit affecté à un service public ou d'utilité générale ; l'immeuble en cause soit non productif de revenus pour la collectivité propriétaire. Enfin, l'article 10 de l'ordonnance de juin 2004 dispose que la personne publique peut être « saisie d'un projet par une entreprise ou un groupement d'entreprise (et envisager) d'y donner suite en concluant un contrat de partenariat ». La possibilité ainsi ouverte aux entreprises privées constitue donc une opportunité nouvelle pour les collectivités publiques qui peuvent ainsi se voir proposer, par le secteur privé, des projets d'intérêt général qu'elles n'auraient pas, elles-mêmes, déjà intégrées dans leur réflexion prospective. Bien entendu, même dans ce cas, la personne publique ainsi saisie du projet doit procéder, selon les règles de droit commun, à son évaluation préalable puis, s'il y a lieu, sélectionner son partenaire conformément aux règles de publicité et de mise en concurrence prévues pour les contrats de partenariat (l'entreprise qui a pris l'initiative du projet est alors admise, en toute logique, à participer à ce processus de sélection mais le fait d'être à l'origine dudit projet ne lui garantit pas, en droit, l'attribution automatique du contrat de partenariat correspondant). Le recours aux contrats de partenariat reste cependant une procédure dérogatoire dans le cadre générale de la commande publique. On relève que depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat 136 projets (il s'agit essentiellement des projets d'un montant supérieur à 150 000 euros pour l'État et supérieur à 230 000 euros pour les collectivités territoriales. En dessous de ces seuils, la personne publique choisit librement les modalités de publicité.) ont été publiés dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics et que trois quarts de ces projets ont été lancés par les collectivités locales. À ce stade, près de 15 % ont fait l'objet d'un avis d'attribution. Afin d'améliorer sensiblement les conditions de réalisation des partenariats public-privé, et donc d'en accroître l'usage, un projet de loi modifiant l'ordonnance relative aux contrats de partenariat est en cours d'examen au Parlement.
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