Jacqueline Irles
Question N° 108590 au Ministère de l'Économie
Question soumise le 17 mai 2011
Mme Jacqueline Irles attire l'attention de Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur le fait que le Gouvernement propose d'inscrire dans la constitution trois séries de dispositions visant à réformer la gouvernance de nos finances publiques. Dans cette série de dispositions se trouve le projet de création de lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Dans la création de cet instrument juridique nouveau, il s'agit de fixer des objectifs d'équilibre et de bonne gestion des comptes des administrations publiques. Le but étant de trouver une date de retour à l'équilibre des comptes, en fixant une période fixe pour l'effort à réaliser. Ce projet précise que ces lois seront supérieures aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale dans la hiérarchie des normes. Le Conseil constitutionnel se trouvera donc compétent pour sanctionner une loi de finances qui ne respecterait pas la trajectoire préalablement définie. Ma question est de savoir si ces lois cadres votées en amont ne risquent pas de provoquer une certaine rigidité dans le vote des lois de finances, et les lois de financement de la sécurité sociale.
Réponse émise le 20 septembre 2011
Le projet de réforme constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, qui vient d'être adopté par le Parlement, prévoit en effet la création de lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Dans le schéma envisagé par le Gouvernement et voté en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat, ces lois-cadres « déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ». L'objectif de ces lois-cadres est d'encadrer davantage les lois financières annuelles afin d'accélérer le redressement de nos finances publiques. Certaines de leurs dispositions s'imposeront ainsi aux textes financiers, afin de rendre impératif un effort structurel constitué d'un maximum de dépenses et d'une enveloppe de mesures nouvelles en recettes, et qui ne portera donc que sur un champ directement pilotable par l'État. Le rééquilibrage durable des comptes publics est un objectif intangible pour pouvoir continuer à mener une action publique et nécessaire dans le contexte de nos engagements européens. La dégradation des comptes publics ne peut se poursuivre sans sanction par les marchés financiers, qui se traduirait par une augmentation des taux d'intérêt et un renchérissement du coût de l'argent emprunté par la France. Il deviendrait alors nécessaire de consacrer des sommes de plus en plus importantes au remboursement des prêts, au détriment des politiques publiques et de l'intérêt général. L'encadrement accru des finances publiques, loin de contraindre de manière excessive l'action publique, vise ainsi au contraire à redonner aux pouvoirs publics des marges de manoeuvre pour mener des politiques d'intérêt général, et utiliser au mieux l'argent des contribuables français. Ces lois-cadres n'entraînent pas de rigidité dans le vote des lois de finances et des lois de financement annuelles : elles resteront des lois, élaborées par le Gouvernement, puis elles traduiront les objectifs et les règles proposées par le Gouvernement, discutées, amendées et votées par le Parlement. Les agrégats fixés dans la loi-cadre seront globaux. En dépenses, il s'agira d'un niveau maximal des dépenses du budget de l'État et d'un niveau maximal, toutes branches confondues, des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (sur le champ de la loi de finances de la sécurité sociale - LFSS). Ainsi, la répartition par mission et donc par politique publique - et a fortiori par programme - des dépenses du budget de l'État, ne sera pas déterminée de manière contraignante dans la loi-cadre, pas plus que la répartition par branche des dépenses fixées en LFSS. En recettes, déterminer en loi-cadre un niveau minimum de mesures nouvelles de prélèvements obligatoires laisse une grande latitude quant aux recettes concernées et à la finalité des réformes fiscales à mettre en oeuvre pour respecter cet objectif. En outre, les plafonds de dépenses et de mesures nouvelles en recettes seront fongibles : sur la période d'application de la loi-cadre, des compensations seront possibles entre les montants maximaux de dépenses concernant l'État, les montants maximaux applicables aux régimes obligatoires de sécurité sociale et l'impact cumulé des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires. Enfin, le contrôle qu'exercera le Conseil constitutionnel ne différera pas fondamentalement de celui qu'il exerce déjà sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le choix d'opportunité des règles à mettre en oeuvre pour définir une trajectoire de retour à l'équilibre sera toujours du ressort du Gouvernement et du Parlement, le Conseil constitutionnel n'exerçant qu'un contrôle en droit du respect des objectifs quantitatifs fixés.
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