Intervention de Olivier Carré

Plusieurs d'entre vous s'en souviennent, lorsque la Mission d'évaluation et de contrôle a été créée en 1999, l'intention novatrice était de faire travailler une instance parlementaire annuelle pour présenter des propositions de nature à améliorer les résultats des politiques publiques. Il s'agissait de rationaliser l'action publique plutôt que de demander – classiquement – des moyens supplémentaires.

« Contrôler réellement, pour dépenser mieux et prélever moins » : douze ans après le rapport Migaud de 1999, le mot d'ordre reste d'actualité. La mission a confirmé ses principes de fonctionnement, destinés à assurer un consensus politique sur des propositions de réforme ou d'amélioration de l'action de l'État.

Au cours de la XIIIème législature, la MEC a mené à bien quinze missions portant sur des sujets très différents, mais avec un certain nombre de points forts, tenant compte d'enjeux économiques et budgétaires. J'en citerai deux : les questions militaires, suivant la consigne de Gilles Carrez, Rapporteur général, donnée à la fin de la législature précédente ; les questions relatives à la recherche et à l'articulation entre l'entreprise et l'université.

Les quatre thèmes traités au cours de l'année 2011 ont été centrés sur les méthodes d'action de l'État : les externalisations du ministère de la défense, la soutenabilité de l'évolution de la masse salariale de la fonction publique, le financement des politiques culturelles de l'État par des ressources affectées, enfin les financements extrabudgétaires de la recherche.

On le constate en filigrane dans les sujets retenus : la commission s'est toujours inscrite dans sa démarche de contrôle des finances publiques et d'évaluation de la performance.

Le champ des sujets retenus est très inégal : les plus larges auront porté sur la gestion des ressources humaines : d'abord en 2009 au sein du ministère de l'Écologie, puisque la MEC a élargi son analyse à l'ensemble de l'organisation du ministère, en cours de réforme, et à un certain nombre de politiques publiques menées par le ministère, puis en 2011, en abordant les problématiques générales de gestion de la masse salariale de l'État.

D'autres sujets étaient plus nettement circonscrits : pour exemple, l'allocation des moyens des universités, le financement des opérations militaires extérieures, celui des SDIS, la politique des pôles de compétitivité, ou les recettes exceptionnelles de la Défense.

On peut rattacher les propositions des différentes MEC à trois catégories de préoccupations.

La première porte sur l'analyse des méthodes et les organisations. Un peu comme le feraient des commissaires aux comptes, les MEC se posent généralement la question de la qualité, de la sécurité et de la simplicité des processus de décision. Les missions ont ensuite préconisé des réformes destinées à promouvoir de « bonnes pratiques administratives ». C'est le cas pour toutes les missions, bien sûr à des degrés variables selon les sujets. Il est à noter que ces propositions suffisent parfois à dégager des économies de fonctionnement.

Le deuxième thème de préoccupations est celui des moyens budgétaires, qui concerne l'ensemble des MEC à l'exception de l'immobilier de l'État et des pôles de compétitivité. Une seule MEC a porté sur l'analyse d'une dépense fiscale, celle relative au crédit d'impôt recherche. En 2011, la MEC a examiné la question de l'arbitrage entre les crédits budgétaires et la fiscalité affectée pour le financement d'une politique spécifique ; à propos des politiques culturelles de l'État, elle a été conduite à souligner les inconvénients de l'affectation des recettes.

Enfin la troisième catégorie de préconisations de la MEC tend à améliorer l'information du Parlement. Il est remarquable que le défaut d'information soit relevé pour les trois MEC relevant du secteur de la défense. Il est non moins significatif que les réponses du Gouvernement ne soient pas exactement en adéquation avec les demandes d'information de l'Assemblée pour plusieurs sujets intéressant la défense.

Les quinze problématiques de la XIIIème législature ont conduit à la formulation de 241 propositions.

64 d'entre elles, émises au cours de l'année 2011, ont un caractère trop récent pour autoriser un suivi de leur évaluation, à l'exception de 3 qui ont pu être reprises en loi de finances.

Sur les 177 propositions formulées au cours des quatre premières années de la législature, 129 ont été mises en oeuvre, de manière complète ou partielle, ou sont en cours de mise en oeuvre, soit 73 %. Symétriquement 47 propositions, soit près de 27 %, n'ont fait l'objet d'aucune application.

On constate donc que le Gouvernement a tenu compte de près des trois-quarts des différentes propositions de la MEC. Il est permis de s'en réjouir.

Je remarque que la Cour des comptes, selon une méthodologie comparable à la nôtre, aboutit pour ses propres préconisations figurant au rapport public annuel, à un taux voisin : 71 % de propositions suivies d'effet en 2011.

Cet « indicateur de résultat » de nos propositions illustre le caractère transpartisan et de bon sens de ces propositions comme la réceptivité du Gouvernement aux suggestions de la commission des Finances.

Dans certains cas, il n'a pas été donné suite aux propositions de la MEC, soit parce que les choix fondamentaux de l'exécutif s'y opposaient, soit parce que l'organisation de l'État a généré des résistances aux réformes.

Pour terminer, je voudrais ajouter quelques remarques.

Au cours de cette législature, a été créé le Comité d'évaluation et de contrôle, le CEC. Ce comité, sous l'autorité du président de l'Assemblée nationale, regroupe des parlementaires de l'ensemble des commissions et analyse les politiques publiques avec des points de vue dépassant le simple cadre budgétaire.

La question de la cohérence entre les travaux de la MEC et ceux du CEC se pose nécessairement. Les conclusions du CEC en matière d'efficacité de la dépense publique ne sont pas très différentes de celles de la MEC. Il y a un réel risque de « doublon » entre ces deux instances qui doit conduire à s'interroger sur la finalité des travaux engagés par la MEC.

La MEC a une autorité certaine auprès de l'exécutif, souvent renforcée par le travail fructueux mené par la Cour des comptes à sa demande. Ses travaux sont reconnus comme de qualité et ses préconisations ont une résonance forte tant au niveau du ministère du Budget que des autres ministères. Elle constitue à mon sens un outil de pilotage des comptes publics pas assez utilisé au regard des contrôles qu'exige la situation actuelle des finances publiques.

La MEC devrait permettre de vérifier la bonne adéquation entre les moyens et les objectifs politiques donnés à chacun des ministères et d'avoir une lecture transversale de l'usage des fonds par rapport à ces objectifs. Les objectifs des programmes comme les indicateurs pourraient être analysés de manière plus exhaustive au regard des moyens. Le contrôle budgétaire devrait s'effectuer au fil de l'eau et pas seulement au moment de l'examen des crédits de la loi de règlement. J'ai pu mesurer que la MEC a un réel potentiel pour développer ces missions.

Enfin, je tiens à rendre hommage à Georges Tron qui a présidé les travaux de la MEC pendant la première partie de la législature. Pour conclure, je dirais que la MEC constitue un très bel outil pour mieux faire vivre la LOLF comme l'élément cardinal de la rencontre entre l'exécutif et le législatif.