Intervention de André Chassaigne

Madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord souligner la qualité du travail mené depuis plusieurs années par les rapporteurs de ce texte, qui ont souhaité traduire leur réflexion sur la mise en application du principe de précaution dans une proposition de résolution.

En prolongement des différents travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale, qui s'est saisi de cette thématique dès 2009, a permis aux rapporteurs d'avoir une vision d'ensemble des difficultés posées par l'inscription de ce principe dans notre loi fondamentale, notamment au travers des conclusions du rapport d'information de 2010.

La révision constitutionnelle introduisant la Charte de l'environnement dans notre Constitution est entrée en vigueur le 1er mars 2005. Le principe de précaution, mentionné et défini à l'article 5 de la Charte, avait fait l'objet, lors de l'examen de la loi constitutionnelle par le Parlement au printemps 2004, de débats nourris traduisant des appréciations très différentes sur la portée de ce principe constitutionnel, ses limites et la capacité qu'aurait la puissance publique à le mettre en application en rapport avec tous les risques potentiels touchant à notre environnement.

Tout en défendant l'inscription de ce principe dans la Constitution, je m'étais à l'époque longuement exprimé, en défendant une motion de renvoi en commission, sur le fait que la rédaction de cet article 5 de la Charte de l'environnement nourrissait beaucoup d'incertitudes. Je précisais certes que la constitutionnalisation de ce principe marquait « la reprise en main du politique, dont le silence avait laissé les juges trop souvent démunis devant leur obligation de dire le droit et de préciser la portée juridique d'un principe émergent en droit national comme en droit communautaire. » Mais je relevais aussi que la rédaction de l'article 5 « renvoyait l'application directe du principe de précaution à la justice, sans l'encadrer suffisamment au préalable ». Seule la justice était donc à même de préciser les conditions de sa mise en oeuvre, dépossédant la représentation nationale de la faculté d'arrêter les modalités d'application, alors même que l'autorité judiciaire ne pouvait se prévaloir de la légitimité démocratique des élus et que ses compétences scientifiques étaient à la fois limitées et inégales d'une juridiction à l'autre.

Le travail des rapporteurs, sept ans plus tard, revient à ces interrogations initiales à la lumière des conditions d'application – ou souvent d'invocation – du principe de précaution par tous ceux qui cherchent un débouché réglementaire à une problématique environnementale ou de santé.

L'article 5 devait encadrer à la fois l'expertise et la gestion des risques par les autorités publiques, mais cela n'a pas été le cas et le juge judiciaire continue de construire sa doctrine sans forcément respecter l'esprit du texte constitutionnel.

Le principe de précaution est devenu une sorte de parapluie à la fois pour tous ceux qui évoquent la probabilité de risques environnementaux ou de santé qui devraient être anticipés et pour les autorités, qui le substituent à bon compte au principe de prévention, en installant une confusion entre risque potentiel et risque avéré, quitte à donner le primat à l'émotion et à l'irrationalité.

Partant de ce constat, la proposition de résolution se fixe essentiellement pour objectif de définir une méthodologie pour l'identification et la mise en place du principe de précaution en créant une instance nouvelle qui serait chargée « une fois l'émergence d'un risque hypothétique analysée comme plausible, de désigner un référent indépendant, pilotant la mise en oeuvre du régime de précaution ». C'est l'objet du premier point.

Les huit autres points de la proposition précisent le contenu du travail d'expertise que devra effectuer le référent, les principes qui doivent régir son action, la nécessité d'ouvrir sur la base des éléments fournis aux autorités compétentes un débat public et d'aboutir à des mesures proportionnées au niveau de risque.

Sur l'ensemble des propositions présentées, je ferai quatre remarques pour exprimer des réserves quant à l'intérêt et à la portée de ce texte.

Premièrement, il me semble toujours plus facile, devant un problème de fond qui se pose au législateur, de créer une énième structure ad hoc chargée de le conseiller ou d'émettre des avis.

Cela me rappelle les débats sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés, et la création du Haut conseil des biotechnologies, censé faire la lumière sur les risques potentiels de la diffusion de chaque organisme dans l'environnement. Ce conseil a eu toutes les peines du monde à fonctionner correctement, faute de moyens suffisants d'abord, mais aussi en raison de la primauté accordée aux avis du comité scientifique par rapport aux recommandations du comité économique, éthique et social. Cela conduit encore actuellement à l'émission d'avis qui ne tiennent pas suffisamment compte de dispositions législatives pourtant très clairement définies, comme c'est le cas pour l'application du fameux et excellent amendement n° 252 qui précise : « La mise en culture, la commercialisation et l'utilisation ne peuvent se faire que dans le respect des structures agricoles, des écosystèmes locaux, et des filières de production et commerciales qualifiées "sans organismes génétiquement modifiés", et en toute transparence. »

La composition et les modalités d'organisation de la nouvelle structure font aussi inévitablement l'objet de critiques, quels que soient les principes d'indépendance ou d'autonomie avancés pour la justifier, car nous touchons là à des problèmes majeurs. N'oublions pas que la science n'est pas homogène et que le champ scientifique subit des influences comme tous les autres, qu'il n'est pas hors la société. Les disciplines scientifiques sont soumises à une rude concurrence, voire au clientélisme, ce qui influe sur les moyens octroyés : certaines reçoivent plus que d'autres, et certains domaines sont ignorés alors qu'ils pourraient offrir de fortes perspectives d'amélioration des connaissances.

C'est ainsi que l'écotoxicologie – dont j'avais longuement parlé lors du Grenelle de l'environnement – n'a toujours pas la place que devrait lui conférer une politique de recherche ambitieuse dans le domaine de l'environnement et de la relation entre santé et environnement. D'autres exemples concernent des choix de recherche internes à des domaines disciplinaires ou la volonté de scléroser certaines recherches.

À la lumière de cette expérience, je crois qu'il ne faut pas voir la création d'un comité ou d'un haut conseil comme la planche de salut pour lever les ambiguïtés auxquelles l'application d'un principe constitutionnel expose directement le législateur et la puissance publique.

Ma deuxième réserve porte sur le caractère complexe de ces propositions qui prévoient deux niveaux de délégation : l'instance chargée d'identifier l'émergence d'un risque nouveau ; le référent indépendant chargé de conduire l'expertise. Cette mécanique me semble d'autant plus complexe, que le texte ne précise pas sous quelle tutelle agiraient cette nouvelle instance et les référents qu'elle désignerait.

Ma troisième réserve tient aux conséquences de cette organisation sur le travail de la représentation nationale. Indirectement, ne s'agit-il pas de limiter nos propres capacités d'expertise et de décision en confiant à cette structure toute interrogation autour du principe de précaution dans un domaine donné ? Quelle place sera réservée à nos commissions d'enquête et à nos rapports d'information ?

Ma dernière réserve tient à un constat : les limites du débat démocratique quand les autorités chargées de mettre en place des débats publics se fondent sur les seuls éléments transmis par des référents dits compétents, avec le risque de privilégier, dans notre système marchand, l'intérêt d'une certaine vision économique sous l'habillage d'une analyse coûts-avantages. Nous avons besoin de donner toute sa place à une démarche alliant les savoirs techno-scientifiques à la pluralité des analyses provenant de savoirs non techniques.