Intervention de éric Jalon

Je vous présente aujourd'hui le dispositif que proposera le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2012, et qui ne sera délibéré en Conseil des ministres que la semaine prochaine, après avoir été présenté – la veille – au CFL. Nous levons donc le voile sur ce dispositif. Mais les révélations devraient être peu nombreuses, celui-ci ayant été mis au point de manière aussi transparente que possible.

Permettez-moi d'abord de rappeler le contexte dans lequel il s'inscrit. Le FPIC, qui concerne les communes et les intercommunalités, poursuit deux objectifs : l'approfondissement de l'effort de péréquation au sein du secteur communal et l'accompagnement de la réforme fiscale. Lors de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale, la CET, le Parlement a pris l'initiative de renforcer la péréquation au sein de chacun des niveaux de collectivités territoriales, dite péréquation horizontale. En 2011 a donc été mis en place le fonds de péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux – DMTO – entre les départements, qui s'élève à 440 millions d'euros ; en 2013 se déclencheront les fonds de péréquation de la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE –, au profit des régions et des départements ; en 2012, le FPIC.

Ce dispositif s'inscrit dans le prolongement de l'effort durable entrepris en faveur de la péréquation1. Depuis la réforme de la dotation globale de fonctionnement – DGF – en 2004-2005 et le plan de cohésion sociale, les deux principales dotations de péréquation « verticale » que sont la dotation de solidarité urbaine – DSU – et la dotation de solidarité rurale – DSR – ont plus que doublé, suivant des progressions parallèles de + 106 % pour la première et de + 102 % pour la seconde. Existent en outre d'ores et déjà deux mécanismes de péréquation horizontale. Il s'agit d'une part du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France – FSRIF –, qui existe depuis une vingtaine d'années, et d'autre part des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle – FDPTP –. Leurs reversements aux communes dites concernées et les reversements prioritaires ont été sanctuarisés dans la garantie individuelle de ressources due à chaque collectivité dans la réforme de la taxe professionnelle ; ceux destinés aux communes défavorisées – la partie proprement « péréquatrice » – ont été relayés par une dotation de l'État, à hauteur de 449 millions d'euros en 2011, répartie entre les départements concernés.

Pour préparer le projet de loi de finances pour 2012, nous avons travaillé dans le cadre imparti par l'article 125 de la loi de finances pour 2011, qui pose quatre principes. Le premier est un objectif de ressources, fixé à 2 % des recettes fiscales, soit 1 milliard d'euros à l'horizon 2015, avec une montée en charge progressive. Le deuxième consiste en l'alimentation du fonds par un prélèvement opéré sur les ressources des groupements appréciées au niveau des intercommunalités ou, à défaut, de chacune des communes isolées. Nous nous fonderons donc sur les « blocs territoriaux », ce qui présente plusieurs avantages. D'une part, cela facilite les comparaisons, puisque nous ne travaillerons pas sur 36 000 communes et 2 500 intercommunalités à fiscalité propre, mais sur environ 4 000 entités – EPCI ou communes isolées – dont le nombre est appelé à se réduire avec la réforme territoriale. D'autre part, grâce au potentiel financier agrégé – PFIA –, nous pourrons comparer ces ensembles en neutralisant les choix de régime fiscal opérés par les intercommunalités concernées. On pourra ainsi comparer sans distorsion un ensemble constitué d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique et de ses communes membres avec un ensemble constitué d'un EPCI à fiscalité additionnelle et de ses communes membres. Le troisième principe est celui d'un reversement en fonction du potentiel financier, et éventuellement de critères de charges, et le quatrième celui du maintien d'un fonds de péréquation spécifique à l'Île-de-France, qu'il faudra donc articuler avec le dispositif national. J'en ajoute un cinquième : la définition d'un nouvel indicateur de ressources – rendu nécessaire par la réforme de la taxe professionnelle – assez large pour constituer la meilleure mesure de la richesse des collectivités concernées.

L'article 125 prévoit un rapport que le Gouvernement remettra, après avis du Comité des finances locales – c'est l'un des objets de sa réunion de la semaine prochaine –, au Parlement qui devra se prononcer sur six questions. La première, qui va nous occuper longuement aujourd'hui, est celle des groupes démographiques ; la deuxième, celle du potentiel financier moyen définissant le seuil de prélèvement ; la troisième, celle du taux de prélèvement et de son mode de calcul – il s'agit de savoir si l'on introduit une progressivité dans le prélèvement, et selon quelle méthode. La quatrième question est celle du montant maximal de prélèvement à instaurer. Je rappelle que le Conseil constitutionnel n'avait validé le dispositif le plus ancien de péréquation horizontale, le FSRIF, qu'à la condition qu'il soit plafonné, estimant que dans le cas contraire, il porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. La cinquième question est celle des critères de ressources et de charges utilisés dans la répartition des attributions, et la sixième celle de l'articulation avec le FSRIF.

La méthode suivie s'est appuyée sur la concertation, en particulier au sein du groupe de travail que présidait le rapporteur général au CFL, qui a consacré sept séances à ce thème entre février et juillet 2011. Nous avons tenu compte – même si on peut discuter de la manière dont nous l'avons fait – des travaux menés par la commission des finances du Sénat et par votre commission. Des simulations ont été réalisées à compter de mai 2011, sur la base des données provisoires de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE –. Nous les avons communiquées au CFL lors des réunions de juin et juillet. À l'issue de ce processus, le 20 juillet, le ministre chargé des collectivités territoriales a arrêté le schéma du dispositif, pour qu'il soit traduit dans le projet de loi de finances, actuellement soumis à l'examen du Conseil d'État.

J'en viens aux grands principes du FPIC.

Nous avons tout d'abord retenu l'idée d'un fonds national unique, afin de favoriser une réduction des inégalités sur l'ensemble du territoire. Il y a eu débat – la question s'était en effet posée, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, de savoir s'il valait mieux un fonds national ou une addition de fonds régionaux du type du FSRIF. Or, le potentiel financier communal moyen par habitant varie considérablement selon les régions : pour une moyenne de 933 euros par habitant, il va de 528 euros par habitant pour la Guyane à 1 334 euros pour l'Île-de-France. Les écarts-types sont très importants : de 470 euros au niveau national, il varie entre 160 euros pour la Réunion et 991 euros pour la Basse-Normandie. Des fonds régionaux pourraient certes corriger les inégalités existantes dans chacune des régions, mais sur la base de ressources très différentes d'un fonds à l'autre. L'effet global serait donc moindre. C'est pourquoi nous avons écarté cette option.

Le deuxième principe consiste à mesurer la richesse au niveau intercommunal, en consolidant les ressources du groupement et de ses communes membres au travers de la notion d'ensemble intercommunal. Cela aura concerné 4 238 collectivités en 2011, dont 2 599 EPCI à fiscalité propre et 1 639 communes isolées, et permet, comme je l'ai dit, une comparaison neutre par rapport aux régimes fiscaux des intercommunalités concernées.

Nous avons enfin retenu le principe d'une montée en charge progressive, par tranches de 250 millions d'euros, pour atteindre 2 % des ressources fiscales des communes et EPCI en 2015. Pour répondre à votre question, monsieur le président, il s'agit d'un volume brut, puisque certaines communes pourront être à la fois contributrices et bénéficiaires. Il faudra donc prélever et redistribuer 1 milliard d'euros. Le solde n'atteindra donc pas 1 milliard d'euros, mais il y aura bien, à l'horizon 2015, 1 milliard qui circulera entre les collectivités.