Intervention de Claude Bartolone

Je commencerai par deux remarques sur la présentation et le contenu du rapport annuel de performances (RAP).

C'est sur la base des RAP que le Parlement s'assure, au moment de l'examen du projet de loi de règlement, que l'autorisation budgétaire délivrée en loi de finances initiale a bien été respectée par le Gouvernement. La première information que l'on doit trouver dans le RAP est donc un exposé synthétique mais clair sur la source, l'emploi et les motifs des principaux mouvements de crédits intervenus en cours d'exécution. Or, en dépit des remarques formulées par mes soins, par le président de la Commission lorsqu'il était lui-même rapporteur spécial et par la Cour des comptes, il demeure particulièrement difficile, voire parfois impossible, de retracer avec précision ces mouvements.

Prenons l'exemple des crédits transférés en 2010, au titre du plan de relance de l'économie, en faveur du logement. Le RAP indique d'abord que ces transferts se sont élevés à 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et 29,7 millions en crédits de paiement ; mais quelques pages plus loin, il donne des chiffres différents – 19 millions d'euros en autorisations d'engagement et 11 millions en crédits de paiement. Comment s'y retrouver ?

Ma seconde remarque porte sur le dispositif de mesure de la performance du programme Conditions de vie outre-mer. Composé pour l'essentiel d'indicateurs de moyens et non de résultats, qui pour certains ne correspondent à aucune des actions du programme, il doit être revu. Il devrait notamment, comme le réclame depuis des années la Cour des comptes, comporter un volet consacré à la satisfaction de la demande de logement social, particulièrement importante outre-mer.

En espérant que ces remarques conduiront à des modifications pour l'exercice 2011, j'en viens à l'exécution 2010. J'évoquerai dans ma contribution écrite au rapport sur le projet de loi de règlement de nombreux sujets épineux, comme le montant de la dette de l'État auprès des organismes de sécurité sociale au titre de la compensation des exonérations spécifiques à l'outre-mer. Aujourd'hui, je m'en tiendrai à des sujets dont l'incidence budgétaire est moindre, mais qui ont intéressé la Commission lorsqu'elle a examiné le rapport sur l'application de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), que j'ai présenté avec mon collègue Gaël Yanno.

Pour la deuxième année consécutive, l'aide au fret prévue par la LODEOM n'a pas été versée, faute de décret d'application. Destinée à abaisser le coût des « intrants » et des « extrants » afin de favoriser la transformation sur place des produits manufacturés, elle est pourtant très attendue par les acteurs économiques locaux. Pourquoi donc le décret d'application n'est-il toujours pas publié plus de deux ans après le vote de la loi ?

De même, pouvez-vous faire le point sur la mise en oeuvre de la réforme de la continuité territoriale ? La publication tardive des premiers actes d'application, en novembre dernier, n'a pas permis de verser en 2010 les aides du fonds de continuité territoriale créé par la LODEOM. Qu'en sera-t-il en 2011 ?

Si nous souhaitons vous entendre également sur l'articulation entre dépenses budgétaires et dépenses fiscales, c'est que, comme l'a rappelé le président, les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Outre-mer sont supérieures de moitié aux crédits de paiement, soit près de 3,2 milliards d'euros. Or elles ne font l'objet d'aucune évaluation, ce que déplore une nouvelle fois la Cour des comptes dans sa note sur l'exécution du budget 2010, tout en relevant que votre administration centrale est désormais dotée d'un service chargé d'évaluer l'efficacité des politiques publiques. Ma question est donc simple : comptez-vous procéder à une évaluation de l'efficacité des dépenses fiscales ? À quelle échéance et avec quels moyens ?

Cette question se pose d'autant plus que l'efficacité de certaines de ces dépenses est manifestement limitée. Le président vous a interrogée sur la défiscalisation du logement social. J'aimerais pour ma part que vous nous expliquiez comment s'articulent cette aide fiscale et la ligne budgétaire unique (LBU), support habituel du financement du logement social outre-mer.

Craignant que la défiscalisation ne se substitue à la LBU, le législateur a clairement posé qu'elle devait rester un simple complément de financement, ayant vocation à abonder la LBU, non à la remplacer. Or, dans une circulaire du 1er juin 2010, vous avez indiqué aux préfets que le recours à la défiscalisation doit conduire à une modération de la subvention, voire à une absence totale de subvention. Le rapport d'application de la LODEOM a été clair : ce n'est pas l'esprit de la loi. Nous attendons donc vos explications.

La création d'un dispositif de défiscalisation du logement social est emblématique de ce que j'appellerai la préférence pour la dépense fiscale : l'outil fiscal est très souvent mobilisé pour financer la politique de l'État outre-mer, sans qu'il soit toujours aisé de comprendre pourquoi.

Notre Commission a eu l'occasion de s'intéresser à la défiscalisation des investissements outre-mer il y a trois ans, dans le cadre de sa mission d'information sur les niches fiscales. Cette dernière a montré que la défiscalisation provoquait une certaine « évaporation fiscale ». Pour apporter un soutien de 100 à l'outre-mer, il en coûte 100 lorsque le soutien de l'État passe par une subvention, et environ 130 lorsqu'il passe par la défiscalisation. Cette « évaporation fiscale » correspond à la rémunération du contribuable sous forme de réduction d'impôt, sachant que celui-ci rémunère à son tour le cabinet de défiscalisation à l'origine du montage.

Facteur de surcoût, la défiscalisation l'est aussi de complexité, surtout lorsqu'il s'agit de financer des opérations de logement social, pour lesquelles les bailleurs avaient l'habitude de percevoir une simple subvention auprès de la direction départementale de l'équipement. Il faut en effet collecter auprès des particuliers des « capacités fiscales » et les réunir dans une société de portage, qui doit conserver l'investissement pendant cinq ans et le louer à des bailleurs sociaux auxquels elle rétrocède une partie de l'avantage fiscal acquis par les contribuables, au moyen d'une bonification des loyers. Encore n'est-ce là qu'une description très simplifiée du dispositif ! Pourquoi une telle « usine à gaz », surtout s'agissant du logement social ?

J'avais déposé, avec le président de la Commission et le rapporteur général, un amendement au projet de loi de finances pour 2011 pour demander que le Gouvernement nous remette un rapport étudiant la possibilité de transformer en dotations budgétaires les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Outre-mer. Adopté à l'unanimité par notre Commission, il a été rejeté en séance publique à votre demande. Comment justifiez-vous cette opposition radicale ? Quelles sont les dépenses fiscales qui pourraient selon vous être transformées en dépenses budgétaires ? Elles peuvent certes paraître moins exposées à être supprimées qu'une ligne budgétaire, mais il faut bien voir qu'elles finissent aussi par avoir un coût.

Je vous remercie d'avance pour vos réponses précises.