Intervention de général Jean-Marc Denuel

En tant que sous-chef Plans de l'état-major, je suis responsable de la construction capacitaire et de l'entretien des capacités opérationnelles des armées. Pour cela, je dispose de la division de la cohérence capacitaire et de la division des plans, programmes et évaluation, laquelle est commandée par le général Bruno Le Ray, notre spécialiste financier, à qui j'ai demandé de venir pour répondre plus précisément aux questions les plus techniques.

Lors de la rédaction du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, il a été décidé d'adosser la construction du système de défense à un référentiel de programmation. La trajectoire de besoins, qui a été élaborée et évaluée à 377 milliards d'euros pour la période 2009-2020, excédait d'environ 3,5 milliards d'euros le montant des ressources initiales anticipées par le ministère du Budget, la « bosse » de besoins se concentrant sur les années 2009-2011. Au départ, il était convenu que les ressources budgétaires seraient stabilisées en valeur – en euros 2008 – jusqu'en 2011, avant de connaître ensuite une augmentation de l'ordre de 1 % par an. Aussi, pour « couvrir » cette bosse, il a été décidé de mobiliser des recettes exceptionnelles pour un montant équivalent, recettes issues du produit des cessions des actifs libérés dans le cadre des restructurations et de la contraction des formats programmées dans le Livre blanc. Pour autant, il était prévisible que le produit des cessions ne suffirait pas.

Dans le même temps, il a été question de céder les fréquences Félin et Rubis – convoitées par les opérateurs civils parce qu'elles étaient plus rentables pour eux que celles qu'ils utilisaient – et demandé à la défense de migrer vers d'autres parties du spectre des fréquences. D'autres types d'opérations ont également été envisagés pour faciliter l'acquisition des capacités de la défense en évitant des pics de dépense pour des achats patrimoniaux et en recourant, comme nos voisins d'outre-Manche pour les communications satellitaires, à la location de services – la location de nos satellites permet de limiter la dépense annuelle et de rationaliser leur utilisation.

Le montant des ressources estimées excédait légèrement la « bosse » de 3,5 milliards, mais les recettes exceptionnelles n'ont pas été au rendez-vous, ni en volume, ni dans le temps. Nous attendions 1 637 millions d'euros en 2009, dont 972 millions de cessions immobilières et 600 millions de cessions de fréquences.

Le retard constaté dans les encaissements a été compensé par des mesures de trésorerie. Nous avons ainsi été autorisés à consommer une partie des reports de crédits du ministère, à hauteur de 400 millions d'euros, qui sont venus s'ajouter aux 500 millions d'euros dont la consommation a été autorisée au titre du plan de relance. Ces sommes ont libéré des marges de manoeuvre pour engager des dépenses d'investissement.

Le compte d'affectation spéciale dédié à l'immobilier a été abondé par un redéploiement de crédits internes en provenance du budget général dans un premier temps, couvert par une partie des reports de crédits. Une autre partie des reports – 205 millions d'euros pour le programme 146 Équipement des forces et 40 millions pour le programme 178 Préparation et emploi des forces – a été consacrée aux dépenses immobilières.

Par ailleurs, une baisse des besoins a été constatée en fin d'année, consécutive à une baisse du coût des facteurs. La crise a pesé à la fois sur les salaires et le coût des matières premières.

Globalement, ces mesures ont permis de respecter le volet capacitaire de la programmation. Dans le rapport annexé de la loi de programmation militaire, la priorité donnée à l'investissement se traduisait en 2009 par une enveloppe de 17,55 milliards d'euros valeur 2008 – soit 17,9 milliards en euros 2009 – pour les crédits d'équipement, y compris le plan de relance. L'estimation actuelle de la dépense d'investissement sur le même périmètre est de 17,5 milliards, l'écart étant constitué par des reports de crédits. La programmation a donc été globalement respectée.

Dans l'ensemble, l'infrastructure opérationnelle a été préservée, la contrainte se reportant plutôt sur les crédits d'entretien. À terme, l'exécution de la loi de programmation s'en ressentirait si les recettes exceptionnelles n'étaient pas au rendez-vous.

Pour qu'il n'en soit pas ainsi, il faudra que les cessions se concrétisent à hauteur des estimations initiales pour couvrir la « bosse » initiale de besoins. Compte tenu de la conjoncture actuelle marquée par une dépréciation des actifs immobiliers, le ministère est incité à élargir les plages du calendrier pour négocier et attendre une période plus propice, ce qui implique de nouvelles mesures de trésorerie pour couvrir les dépenses. Il est envisagé de mobiliser cette année de nouveaux reports de crédits, autour de 300 millions d'euros.

Les cessions de fréquences aussi prennent du retard. Le montant attendu reste de 600 millions d'euros mais les négociations avec les opérateurs ne sont pas terminées.