Tous les Etats membres de l'Union européenne ne sont pas dotés de forces de police à statut militaire. C'est donc dans un premier temps un « noyau dur » qui est créé, une forme de coopération renforcée hors du cadre de l'UE, ce premier cercle étant appelé à s'élargir. Cela étant, le format restreint de la coopération peut aussi être un gage de réactivité et d'efficacité, à l'abri des lourdeurs de la concertation à 27.