Intervention de Jean Picq

Cette audition symbolise le développement des relations entre la Cour des comptes et l'Assemblée nationale. Nous le devons à votre implication, monsieur le président. Le 23 décembre, lorsque j'avais informé Philippe Séguin de votre sollicitation, il m'avait vivement encouragé à y répondre, car il était convaincu qu'un tel exercice est essentiel pour notre démocratie.

Notre rapport sur France Télévisions est le fruit d'un contrôle que la juridiction avait inscrit à son programme de travail en décembre 2007. Quelques jours plus tard, le 8 janvier 2008, le Président de la République annonçait un bouleversement. Nous nous sommes interrogés : n'était-il pas trop tard, ou trop tôt, pour traiter du sujet ? L'équipe étant prête, nous avons finalement estimé que ce travail pourrait être utile s'il éclairait l'avenir à partir d'une analyse du passé. Mais, pour que les recommandations tirées du passé trouvent toute leur utilité, encore convenait-il de les inscrire dans le processus de réforme, dont nous nous sommes efforcés d'analyser en temps réel, avec l'aide de l'entreprise, les coûts et les opportunités.

En préalable, j'insisterai sur le coût de la réforme pour les finances publiques : à l'horizon 2012, pour financer le groupe France Télévisions, le budget de l'État pourrait être appelé à compléter la redevance audiovisuelle à hauteur de 1 milliard d'euros, pour compenser les exonérations de redevance et de la suppression de la publicité.

La Cour, pour sa part, a préconisé à plusieurs reprises une augmentation de la redevance audiovisuelle de préférence à un appel au budget de l'État. Ses observations et recommandations sont inspirées par le souci que cet appel plus important aux fonds publics puisse déboucher sur un service public renouvelé.

Le contenu du rapport, qui a été rendu public en octobre, étant connu de vous, j'organiserai ma présentation autour des principales recommandations de la Cour, ce qui permettra au président de France Télévisions de situer les actions qu'il a entreprises avant, pendant et depuis notre contrôle. J'aborderai successivement trois points : l'entreprise commune et sa trajectoire financière ; les achats de programmes au secteur privé de la production ; l'information et les rédactions.

Le premier sujet est au coeur de la loi du 5 mars 2009. En revanche, les questions liées aux achats de programmes et à l'information ne sont pas traitées directement par les textes juridiques de la réforme et ont été les grandes absentes des projets successifs élaborés depuis le début des années deux mille en matière d'organisation et de synergies. Or, une télévision financée presque exclusivement sur fonds publics ne peut se dispenser d'une réflexion sur l'efficience de son coeur de métier, c'est-à-dire sur la façon dont elle gère ses programmes.

La construction de l'entreprise commune prolonge un processus engagé en 1989, avec l'institution de la présidence commune, et poursuivi en 2000 avec la création du groupe France Télévisions. La transformation de ce dernier en entreprise intégrée était une proposition de la direction du groupe, formulée explicitement pour la première fois en mai 2007, quelques jours à peine après la signature du contrat d'objectifs et de moyens, le COM pour 2007-2010, lequel s'en tenait à un « renforcement du groupe ». Écartée par le Gouvernement à l'automne suivant avant d'être de nouveau suggérée par la Commission pour la nouvelle télévision publique en avril 2008, cette transformation a finalement été inscrite dans le projet de loi présenté à l'Assemblée nationale à la rentrée 2008. Ces hésitations montrent que le nouveau statut n'allait pas de soi. C'est la direction de l'entreprise qui en a fait la condition des rationalisations qui lui étaient demandées ; il lui appartient désormais de démontrer la pertinence de cette option.

La Cour a identifié trois domaines dans lesquels la construction d'une entreprise commune peut avoir des effets importants.

Le premier touche au pilotage stratégique de l'entreprise. Le constat que nous tirons du passé est clair, et nous l'avions d'ailleurs déjà fait lors du contrôle précédent : aucune entreprise ne peut être dirigée avec l'instabilité stratégique qui a résulté des relations entre l'État et France Télévisions de 2004 à 2008. La responsabilité en incombe principalement à l'État actionnaire. Je cite, pour mémoire, la séquence des décisions et de leur remise en cause : report de la TNT et abandon du projet de chaîne d'information continue en 2004 ; changement de président et virage éditorial en juillet 2005 ; signature d'un nouveau COM en mai 2007 ; projet d'entreprise unique deux mois plus tard, en juillet 2007 ; changement radical de modèle économique annoncé par le Président de la République en janvier 2008.

La première recommandation de la Cour est donc que le futur contrat d'objectifs et de moyens garantisse à France Télévisions la continuité stratégique que sa transformation exige.

Dans le même souci, la Cour a souligné que la composition du conseil d'administration pourrait être revue, afin que celui-ci prenne en charge l'intérêt social de l'entreprise au lieu d'être le lieu de débats sur les intérêts institutionnels gravitant autour de la télévision. Il nous a également semblé judicieux que le conseil d'administration puisse à l'avenir se prononcer sur les décisions d'achats de programmes d'un montant supérieur à 15 millions d'euros – la Cour semble avoir été entendue récemment sur ce point.

Le deuxième domaine concerne l'intégration de la gestion. La généralisation d'outils de gestion communs aux différentes entités du groupe a progressé depuis la création de la holding, mais peut-être moins que nous l'espérions ; le choix de l'entreprise commune vise à résoudre ce problème lancinant. L'une des plus grandes opportunités sera de refondre et de moderniser les 274 accords et conventions existant en matière sociale. Ce travail est aujourd'hui largement engagé par l'entreprise ; il est important que le soutien de l'État ne lui manque pas.

Le troisième domaine porte sur le respect de la trajectoire financière arrêtée en juin 2009 sous la forme d'un « plan d'affaires ». La Cour a constaté que la structure financière de l'entreprise s'était dégradée dès l'exercice 2007. Le pilotage des coûts de grille avait permis à l'entreprise d'achever l'année sur un résultat comptable encore bénéficiaire, mais tel n'a pas été le cas en 2008, exercice au terme duquel elle a subi une perte.

Du fait de recettes publicitaires plus élevées, la situation semble moins tendue que prévu en 2009, et il faut s'en réjouir. Mais une hirondelle ne fait pas le printemps : la Cour tient à souligner que la trajectoire financière 2009-2012, qui ne prévoit un retour à l'équilibre qu'en 2012, repose sur plusieurs hypothèses fragiles. J'en citerai quatre.

La première tient au rythme de réduction des effectifs. Celle-ci repose à titre principal sur un plan de départs volontaires de 900 postes, reprenant un dispositif déjà appliqué en 2007 et en 2008, dont les résultats avaient été modestes, avec une réduction nette de 84 emplois. De surcroît, le coût de ce dispositif est élevé – il est estimé à une moyenne de 70 000 euros par emploi –, il n'a pas été provisionné et ne fait pas l'objet d'un chiffrage distinct dans le plan d'affaires.

La deuxième fragilité découle de la transformation de l'entreprise en « média global », dont la loi et le président de France Télévisions soulignent le caractère stratégique. Le plan d'affaires entérine le fait que l'entreprise devra d'abord se restructurer – les coûts de transition étant à engager immédiatement – avant de déployer ses activités dans le média global. Un investissement très progressif de 170 millions d'euros est prévu d'ici à 2012, dont 50 millions en 2009-2010. Dès lors que le plan d'affaires repose davantage sur des économies espérées que sur des ressources nouvelles, le risque d'un report au-delà de 2012 n'est pas négligeable. De fait, l'entreprise, avec beaucoup de réalisme, a prévu des recettes de diversification de 22,5 millions d'euros. Ce montant nous semble insuffisamment ambitieux eu égard aux perspectives ouvertes par la valorisation des droits d'exploitation acquis sur les programmes, encore très éloignée des ressources correspondantes des grands groupes audiovisuels concurrents.

La troisième fragilité vient de ce que les économies liées à l'entreprise commune n'ont pas été chiffrées en tant que telles. Un surcoût immédiat de 35 millions d'euros a au contraire été retenu, les économies espérées ne devant apparaître qu'ensuite, à travers la modération du rythme de progression des dépenses du groupe : plus 1,5 % par an pour le coût de grille d'ici à 2012, là où le COM prévoyait 3 %, et moins 4,6 % par an dès 2010 pour les autres charges du diffuseur, là où le COM prévoyait moins 0,2 %. Une réduction immédiate de 4,6 % par an des charges non liées aux programmes paraît peu vraisemblable à court terme.

Quatrième fragilité : le plan d'affaires n'est pas accompagné d'un tableau de financement. La trésorerie du groupe, structurellement basse et susceptible de devenir négative pendant toute la durée du plan d'affaires, justifierait une planification préalable des besoins de financement.

Ainsi, en dépit des bonnes surprises de l'exercice 2009 en matière de ressources publicitaires, la trajectoire financière de France Télévisions reste tendue. Des quelques chiffres que je viens de citer résulte un constat simple : il ne serait pas crédible de miser sur les seules synergies administratives, car l'idée selon laquelle il est possible de comprimer les dépenses de fonctionnement courant pour maintenir la dynamique du prix des programmes prévaut depuis des années. Un tel système n'a rien d'efficient et n'est plus tenable. Avec une hypothèse de progression du coût de grille de 1,5 % par an, France Télévisions se trouve dans l'obligation de rechercher les voies et moyens d'une gestion plus rigoureuse de ses programmes, sur deux aspects : les achats de programmes et l'information.

J'en viens au deuxième point de mon exposé : les achats d'émissions au secteur privé de la production.

En la matière, les observations de la Cour ont été largement médiatisées. Elles peuvent être résumées autour d'un constat général : la réglementation et le mode de négociation des achats de programmes sont favorables aux producteurs et alimentent une dynamique de prix élevés. Ce constat a pu être effectué grâce à la démarche d'audit entamée, il y a deux ans, par France Télévisions. Il convient maintenant de la pousser jusqu'à sa logique ultime : obtenir des conditions de négociation plus serrées, ce qui est déjà engagé.

Un premier remède consiste à passer d'une logique de consommation budgétaire à une négociation sur les coûts.

La réglementation – issue des anciens décrets dits « Tasca », remplacés pour partie aujourd'hui par des accords interprofessionnels – assigne aux chaînes de télévision des obligations d'investissement dans les « oeuvres ». Ces obligations sont exprimées en pourcentage du chiffre d'affaires mais, au cours des dernières années, l'habitude a été prise d'ajouter à cette obligation en pourcentage une obligation exprimée en valeur absolue. Aujourd'hui, la fiction, les documentaires, l'animation font chacun l'objet d'un volume d'investissement minimal annuel en euros que France Télévisions s'oblige à respecter, quelle que soit par ailleurs l'évolution de ses recettes. Les budgets étant connus à l'avance, ce dispositif affaiblit considérablement la négociation économique qui devrait gouverner l'achat des programmes. Ces conséquences fâcheuses semblent s'être étendues aux genres ne faisant pas l'objet d'obligations d'investissements, c'est-à-dire aux émissions dites « de flux ». Le budget alloué par les chaînes publiques à leurs différentes cases horaires étant bien connu dans le monde de la production, il servait de base aux prix proposés, sans qu'une négociation serrée, au premier euro, parvienne à s'instaurer. Pour être exacts, cette situation a surtout caractérisé les années 2000-2008. Depuis la fin de l'année 2008, les négociations économiques se sont resserrées pour ce qui concerne les grandes émissions de flux ; il convient que ce rééquilibrage se confirme.

À cet effet, la première recommandation de la Cour s'adresse davantage à l'État qu'à France Télévisions : mettre fin au système d'obligations d'investissements exprimées en valeur pour leur substituer des obligations exprimées en volumes horaires et différenciées par genres. Cette réforme bouleverserait les habitudes prises depuis quinze ans, mais il est temps de remédier à une situation qui a entretenu une dynamique de prix sensiblement supérieure à celle de l'inflation sans pour autant contribuer à ce que le secteur de la production privée se structure autour d'entreprises dotées de fonds propres et capables de porter une politique de développement sur le marché secondaire des oeuvres. La Cour ne méconnaît pas l'enjeu que représente l'existence en France d'un tissu de sociétés de production créatives et innovantes. Néanmoins, compte tenu du développement du nombre de chaînes et des possibilités d'exploitation sur de nouveaux supports, un dispositif aussi protecteur que le « chiffre d'affaires garanti », auquel peuvent être assimilées les obligations d'investissements en valeur, nous paraît anachronique.

Le deuxième axe de réforme, plus technique que le premier mais complémentaire, touche à la révision en profondeur des relations avec les sociétés de production privées.

Les audits auxquels France Télévisions a procédé ont permis à la Cour de résumer ainsi les faits : devis imprécis, comptes approximatifs, clauses contractuelles parfois inappliquées, niveaux réels des marges supérieurs à ce que les devis et les contrats laissaient présager.

Nous avons formulé une série de recommandations. Les comptes devraient être présentés de manière normalisée et symétrique. L'entreprise commune devrait se doter d'une banque de données relative aux coûts. Surtout, le versement du solde du contrat devrait être subordonné à la reddition de leurs comptes par les producteurs, étant entendu que l'entreprise ne s'interdirait pas de procéder à des audits contradictoires pour s'assurer de leur qualité. Nous avons aussi insisté sur la nécessité de mieux objectiver la rémunération des producteurs, aujourd'hui opaque, dans la mesure où elle se répartit entre cachets, salaires, économies sur frais de structure facturés et dividendes liés aux résultats. Nous sommes même allés jusqu'à suggérer que, pour les émissions de flux, un système distinguant rémunération du producteur et paiement des prestations puisse être expérimenté.

J'en viens au troisième point, l'autre grand sujet en matière de programmes : l'information.

L'information et les rédactions sont restées jusqu'à ce jour à l'écart du processus de construction du groupe France Télévisions. Nous avons découvert avec surprise que l'information mobilise environ 45 % des effectifs du groupe, soit près de 5 000 personnes – 2 360 journalistes plus 2 640 techniciens et personnels administratifs –, pour un coût total de 558 millions d'euros en 2008. Cette somme appelle l'attention car il ne saurait persister de secteur protégé, à l'abri des efforts en termes d'efficience et de qualité.

Les cahiers des missions et des charges, avant comme après le décret du 23 juin 2009, disposent que les antennes publiques diffusent des programmes d'information mais s'en tiennent là : cette obligation de principe n'est assortie d'aucun objectif précis en termes de volume horaire ou de type d'information. C'est presque paradoxal si l'on considère que la convention conclue entre TF1 et le CSA prévoit, elle, un volume horaire minimal dédié aux programmes d'information. Concrètement, cela signifie que la place de l'information est déterminée par les moyens alloués aux rédactions, sans réflexion économique stratégique préalable. Au cours des dernières années, le seul objectif tangible et mesurable assigné aux directeurs des rédactions a donc été le respect de leurs budgets. Cet objectif a d'ailleurs été tenu : depuis 2004, le coût de l'information est stable ; il n'y a pas eu de dérive de ce côté, même si les mutations liées à la révolution numérique, qui vont toutes dans le sens de gains de productivité, laissaient espérer mieux.

Cette carence d'objectifs précis et d'indicateurs susceptibles d'en rendre compte constitue une anomalie. En vertu de la logique « lolfienne », le service public, financé sur fonds publics, doit être capable d'expliciter sa stratégie et ses objectifs, puis de justifier ses résultats.

Concrètement, nous recommandons que le prochain COM comporte une définition de l'offre d'information de France Télévisions : volume horaire, formats, types d'émissions – journaux, magazines, autres cases – et répartition entre les différentes antennes. Cette offre devrait ensuite faire l'objet d'un chiffrage au premier euro afin d'en déduire des cibles pertinentes en termes de budgets et de coûts de référence. Complétée par quelques indicateurs bien choisis, qu'il reste à trouver, elle permettrait notamment de rendre compte de la différence que l'on attend de l'information de service public.

Pour ne pas prescrire sans proposer de pistes, le rapport de la Cour comporte, page 138, un tableau récapitulatif des différentes options éditoriales et techniques susceptibles de structurer un pilotage moderne de l'information par les objectifs, les résultats et les coûts. Dans le même ordre d'idée, le rapport consacre un encadré, page 127, au Statement of Programme Policy de la BBC, qui montre que les différents volets de la mission d'information du service public – par exemple la place de l'international ou de la culture – peuvent être déclinés en objectifs précis et mesurables.

Ces idées semblent avoir été diversement reçues, comme si, en nous aventurant sur ce terrain, nous avions commis une imprudence, voire une faute de l'esprit. Nous sommes pourtant respectueux des prérogatives des journalistes en matière de définition et de traitement de l'information. Nous nous bornons à recommander que les rédactions définissent elles-mêmes les termes de référence de leur production, tant quantitative que qualitative, et en rendent compte par des éléments inscrits dans le COM. Que cet exercice ne soit pas simple, qu'il implique un effort collectif pour en fixer les termes raisonnables, nous n'en doutons pas. Mais est-ce une raison pour ne pas s'y engager ?

La Cour s'est donc réjouie que, dans un communiqué publié le lendemain de la publication de son rapport, le président de France Télévisions indique : « Une réflexion sur les indicateurs d'activité et de qualité de l'information, telle que le suggère la Cour, sera engagée au sein des rédactions. Elle permettrait, autant que possible, de rendre mesurable et donc d'objectiver la qualité de notre offre d'information, au-delà de simples critères quantitatifs qui doivent être interprétés avec la plus grande prudence. »

Je terminerai par la question de l'information dans le contexte de l'entreprise commune. Le législateur a certes inscrit ce principe dans la loi : « Lorsqu'ils diffusent des journaux télévisés, les services de la société France Télévisions disposent d'une ligne éditoriale indépendante. » Mais cela ne dispense pas France Télévisions d'une réflexion sur l'efficience et l'efficacité des différents services concourant à l'information.

À ce titre, j'évoquerai l'étendue des mutualisations possibles. Depuis maintenant trois ans, l'entreprise s'est engagée dans un plan de mutualisation des moyens techniques de l'information, qui peut se prévaloir de premiers résultats. Mais ceux-ci sont condamnés à rester modestes, parce que le plan ne concerne que les moyens techniques stricto sensu, et non, par exemple, les journalistes reporters d'images, et parce que la quasi-concomitance des éditions de France 2 et France 3 exige de facto un dédoublement des équipes et des moyens techniques dans bien des domaines. Aussi la Cour a-t-elle insisté pour que le principe de mutualisation soit étendu à toutes les fonctions ne participant pas directement de la ligne éditoriale.

La réforme exige que l'entreprise consente des efforts de grande ampleur. Je répète que l'évolution du coût de grille est limitée à plus 1,5 % par an d'ici à 2012, alors qu'elle avait été programmée à hauteur de 3 % par le COM 2007-2010. Si France Télévisions s'y tient – et, compte tenu de la situation des finances publiques, elle doit s'y tenir –, l'effort nécessaire est considérable. C'est un changement de culture par rapport à des années durant lesquelles le groupe avait tiré partie du dynamisme de sa régie publicitaire, dans un contexte de stabilisation de la redevance.

On peut estimer qu'une garantie de ressources publiques est toujours préférable aux aléas du marché publicitaire, mais il serait injuste de ne pas évoquer le travail considérable dans lequel l'entreprise est engagée. Parallèlement au redressement de ses comptes, avec un objectif de retour à l'équilibre d'ici à 2012, celle-ci doit en effet opérer trois changements fondamentaux, tous porteurs de coûts : mettre en place l'entreprise commune et rénover ses métiers, dans le cadre d'un chantier social majeur ; achever la mise en place de la télévision numérique et gérer ses conséquences, en particulier outre-mer ; assurer sa présence sur les nouveaux supports et repenser son métier d'éditeur de programmes en fonction de leur développement.

Je n'ai rappelé que les plus importantes des vingt-sept recommandations formulées par la Cour. Si l'on en juge par les lettres du président de France Télévisions et des ministres de la culture, de l'économie et du budget annexées au rapport, elles ont été accueillies favorablement. Seule la recommandation relative à la révision des obligations d'investissement dans les oeuvres suscite une divergence de vues entre les ministres.

Cela nous ramène à mon propos initial. Le passé a montré les conséquences difficiles pour l'entreprise des hésitations ou des désaccords au sein de l'État. Compte tenu de l'ampleur des chantiers à mener, si elle bénéficiait de la nécessaire continuité stratégique que sa transformation exige, ce serait un changement réel et salutaire par rapport au passé.