Intervention de Philippe Josse

Il n'est nullement dans mes intentions d'engager une polémique. Je soulignais simplement que ce qui s'est produit durant l'acte I de la décentralisation, qui a été relevé dans le rapport de la Cour des comptes, a été corrigé dans l'acte II. Étant donné le volume d'emplois en cause, cela me paraît important, mais les sujets de débat entre les collectivités locales et l'État n'en sont pas pour autant épuisés.

S'agissant de la politique actuelle, les outils d'encadrement sont de plus en plus pertinents, même si tout n'est pas parfait. Concernant les effectifs de l'État, le plafond d'emplois est devenu un outil exhaustif et fiable, qui recense jusqu'aux emplois de vacataires à temps très partiel, convertis en équivalents temps plein. Chez les opérateurs, il s'agit en revanche d'une création récente, inspirée par les travaux de la MILOLF ; l'outil est en cours de fiabilisation. Cet objectif sera atteint, pour l'essentiel, en 2010 ; il faut néanmoins envisager quelques mesures d'ajustement ultérieures, le dispositif ne visant pas moins de 643 organismes qui n'ont pas la même comptabilité et doivent se plier à une nouvelle discipline. Prescrit par la loi de finances pour 2008, ce mécanisme a été mis en place à compter du 1er janvier 2009 ; au 1er janvier 2010, il fonctionne. La méthodologie est détaillée dans le « jaune budgétaire » relatif aux opérateurs.

Comment le système fonctionne-t-il ? D'abord, le Parlement vote le plafond d'emplois, décliné par programme. Ensuite, les représentants de l'État dans les conseils d'administration veillent à son respect. Enfin, les contrôleurs d'État ou les contrôleurs financiers, selon les opérateurs concernés, vérifient qu'il est effectivement appliqué.

Un tel contrôle ne pouvait être exercé auparavant : les recrutements résultaient des votes des conseils d'administration. C'est dire la supériorité des mécanismes d'encadrement budgétaire ; pour l'État, ils existent depuis longtemps, mais ils ont été perfectionnés par le raisonnement en termes d'ETPT, lors de la mise en application de la LOLF ; et ils existent désormais pour les opérateurs, ce qui va nous permettre d'infléchir l'évolution de leurs effectifs. Le ministre du budget a d'ailleurs souligné que les opérateurs devaient être soumis aux mêmes normes de gestion que l'État, qu'il s'agisse des emplois ou du ratio de 12 mètres carrés par agent en matière d'immobilier de bureaux, des obligations comptables ou encore du recensement du patrimoine immobilier.

Autre progrès : nous sommes en train d'introduire dans les rapports annuels de performances des données sur la manière dont les emplois se répartissent entre l'administration centrale, l'administration déconcentrée, les réseaux à l'étranger et les « autres services », ce qui répond à l'une des demandes de la Cour.

Monsieur Bouvard, la fongibilité asymétrique n'est pas totalement confisquée puisqu'elle concerne chaque année 200 à 300 millions d'euros. On tend actuellement à distinguer la fongibilité possible en cas d'erreur de budgétisation et celle liée à un véritable effort de gestion. Mais peut-être n'est-elle pas suffisante.

Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite est-il une bonne règle ? Tout d'abord, il convient de rappeler qu'il n'y a pas de budget sans norme : on voit bien que, dans la fonction publique hospitalière ou la fonction publique territoriale, qui ne sont guère soumises à des normes, la situation est bien différente. Ensuite, cette règle a une grande vertu, celle de raccorder les schémas d'emploi à ce qui est faisable : le renouvellement du personnel de l'État est l'occasion de mesurer les gains de productivité potentiels – dans un univers où, fort heureusement pour les agents, il n'existe pas de licenciement économique. D'ailleurs, cette norme n'est pas appliquée de manière rigide et uniforme car, comme le précisera M. Migeon, elle est corrélative à des réformes. On distingue ainsi quatre catégories de ministères. Si certains sont très au-delà de la norme, d'autres comme celui de la justice non seulement ne suppriment pas d'emplois, mais en créent de nouveaux.

Certes, l'application de cette règle ne suffira pas pour combler les déficits actuels. Il faut en prendre la juste mesure : dans le cadre de la RGPP, le schéma d'emplois, à raison de quelque 100 000 emplois sur trois ans, permet de dégager 3 milliards d'euros. Autrement dit, si le non-remplacement était total, l'économie réalisée serait de 6 milliards, ce qui serait loin de répondre à l'ampleur des déficits d'aujourd'hui. Le problème vient de ce que l'effort n'a pas été fait par le passé ; mais les suppressions d'emploi porteront leurs fruits sur le long terme, en permettant de contenir les déficits de demain.