Intervention de Alain Pichon

Je suis très sensible à l'honneur qui nous est fait, le rapporteur général de la formation interchambres, M. Gilles-Pierre Lévy, le rapporteur général adjoint, M. Emmanuel Belluteau, et moi-même, de venir présenter devant vous aujourd'hui le rapport public thématique de la Cour des comptes, qui est le dernier rapport arrêté en chambre du Conseil par Philippe Séguin à la fin de l'année dernière.

Ce dernier m'avait encore redit, l'avant-veille de son décès, qui nous a tous plongés dans la stupeur et la douleur, combien il se félicitait que la représentation nationale puisse, sur la base de ce rapport de la Cour, s'emparer d'un sujet fondamental à ses yeux pour l'avenir et l'assainissement des finances publiques.

Ce rapport porte un titre qui peut paraître ambitieux. Il dresse une grande fresque portant sur près de trois décennies et donne un état des lieux de l'évolution des effectifs de l'État. Ceux-ci s'élèvaient à 2,5 millions d'agents en 2008, c'est-à-dire à peu près la moitié des 5,2 millions d'emplois publics que compte notre pays. Quant aux dépenses de personnel et de pensions de retraite, elles ont plus que doublé, en euros constants, au cours des vingt-huit dernières années : elles représentaient presque 48 % des dépenses nettes du budget général en 2008, soit plus de 15 % du PIB. C'est dire si leur niveau constitue un enjeu majeur pour l'équilibre des finances publiques.

Vous savez comme moi que tout recrutement opéré dans la fonction publique a une incidence budgétaire pour plusieurs décennies – jusqu'à cinq ou six parfois –, et qu'aux dépenses directes et immédiates que ce recrutement peut induire, il faut ajouter des dépenses différées au titre des pensions. On peut chiffrer le coût d'un recrutement d'un fonctionnaire en moyenne, sur toute une vie, à plus de 3 millions d'euros, non compris toutefois les impôts qu'il acquittera.

Plusieurs facteurs ont contribué à l'augmentation des effectifs publics, parmi lesquels les évolutions liées à la démographie, aux nouvelles missions et aux changements d'organisation – réduction du temps de travail, pas toujours compensée par les gains de productivité liés à l'informatisation bureautique de l'administration.

Mais la sphère publique a surtout été influencée par trois types de phénomènes qui ont fait évoluer, parfois de façon significative, le champ de compétences de l'État et qui auraient dû modifier sensiblement le niveau de ses effectifs : les politiques de décentralisation ; les mesures de déconcentration qui les ont accompagnées ; le recours massif à des structures extérieures à l'administration, notamment les opérateurs, pour exercer des missions de service public ou remplir des fonctions qui, jusqu'alors, étaient assumées par les services traditionnels de l'État – ce qu'il est convenu d'appeler des « externalisations ».

Le rapport de la Cour a l'ambition de dresser un état des lieux aussi complet que possible et d'apprécier dans quelle mesure ces évolutions ont pu modifier en trois décennies les caractéristiques de l'emploi et le nombre des agents de l'État. Il s'efforce aussi de tirer des enseignements pour l'avenir, compte tenu des défis financiers et budgétaires auxquels nous aurons à faire face.

Mon exposé sera articulé autour des quatre parties du rapport : le constat chiffré de la croissance ininterrompue des effectifs publics ; l'évolution des missions et de l'organisation de l'État au cours des trente dernières années ; l'ajustement très partiel des effectifs face à ces évolutions ; enfin, les obstacles qui subsistent à l'adaptation des effectifs aux missions, obstacles que nous avons désormais l'ardente obligation de surmonter pour résorber et réduire les déficits.

Depuis 1980, les effectifs publics ont augmenté d'environ un tiers, puisque les trois fonctions publiques – État, collectivités territoriales et fonction publique hospitalière – sont passées de 3,86 millions d'agents à 5,27 millions d'agents entre 1980 et 2007, soit une augmentation de 36 %, alors que, pendant la même période, la population totale ne s'accroissait que de 18 %. La croissance du nombre des agents publics s'est accélérée dans la période récente, puisque l'augmentation moyenne annuelle a été de 1,6 % au cours des dix dernières années alors qu'elle n'était que de 1,3 % entre 1980 et 1986 et moins de 0,8 % entre 1986 et 1996.

Indéniablement, l'emploi public occupe, dans la société française, un poids relatif croissant : il a progressé plus vite que l'emploi total puisqu'il a augmenté de près de 18 %, contre 13 % pour l'emploi total. Il n'est pas exagéré de penser que la puissance publique, au sens large, est de loin le premier fournisseur d'emplois.

La croissance des effectifs des collectivités territoriales est de l'ordre de 720 000 emplois en moins de trente ans. Paradoxalement, les plus fortes augmentations d'effectifs se sont produites dans les catégories de collectivités – les communes ou leurs groupements – qui ont été assez peu concernées par les transferts significatifs de compétences liés à la décentralisation. Alors que les régions et les départements ont été les plus touchés par les transferts de compétences, ce sont les communes qui ont augmenté leurs effectifs de façon sensible et continue au cours de la période : près de 50 % d'augmentation ; il y a même un accroissement au cours des dix dernières années alors même que les structures intercommunales se mettaient en place et développaient leurs propres ressources humaines – près de 154 % d'augmentation. Sur ce sujet, je vous renvoie également au récent rapport public de la Cour des comptes sur la conduite par l'État de la décentralisation.

Sur cette période de trente ans, les effectifs de l'État se sont accrus de 350 000 agents, dont 210 000 dans les ministères et 140 000 dans les établissements publics administratifs. Les évolutions sont différenciées selon les ministères. Il en est pour lesquels l'augmentation des effectifs peut paraître normale et compréhensible tandis que, pour d'autres, étant donné la place qu'ils occupent dans l'économie nationale, cette augmentation soulève des interrogations. C'est seulement récemment que les emplois de l'État en équivalents temps plein travaillé ont diminué : ils sont passés de 2,321 millions en 2006 à 2,271 millions en 2007, à 2,201 millions en 2008 et à 2,124 millions prévus en 2009.

Cette réduction récente a trois explications : les transferts de compétences aux collectivités territoriales – je pense, en particulier, aux personnels techniques, ouvriers et de service du ministère de l'Éducation nationale et aux personnels chargés de l'entretien des routes nationales désormais départementalisées – ; la poursuite intense des transferts de personnel vers des opérateurs publics ou privés dans la plupart des secteurs d'activité ; la décision de ne pas remplacer une partie des agents partant à la retraite – le fameux « un sur deux ».

Le phénomène qui nous a le plus surpris est la part croissante des opérateurs dans la hausse des effectifs publics. Sur les trente dernières années, le personnel des établissements publics administratifs a explosé, progressant de 444 000 agents, dont 314 000 au cours des dix dernières années. Les établissements publics administratifs ne représentaient que 5 % des effectifs de l'État et 17 % de la fonction publique territoriale au début de l'étude concernée alors qu'ils en représentent maintenant respectivement 10 % et 25 %.

Au-delà des chiffres, que l'on peut interpréter de nombreuses manières, deux remarques s'imposent.

Premièrement, les administrations de l'État qui mettaient en avant leurs efforts pour « réduire la voilure » et diminuer leurs effectifs ont été beaucoup moins vertueuses qu'il n'y paraît puisqu'elles faisaient glisser leurs augmentations d'effectifs vers des opérateurs pour un volume à peu près voisin à celui des réductions observées dans la fonction publique de l'État.

Deuxièmement, l'exercice de la tutelle régalienne sur ces opérateurs a pu devenir parfois difficile et « distante » parce que certains d'entre eux sont devenus plus nombreux, plus compétents, plus forts que les services centraux chargés de les contrôler. Autrement dit, les filles ont pris leur envol et se sont éloignées de la tutelle et de l'autorité de la maison mère.

J'aborderai maintenant l'évolution des missions de l'État et de son organisation depuis 1980.

La nature et le contenu des missions des services de l'État ont connu des modifications de périmètre qui ont entraîné soit un allégement des effectifs – c'est le cas de la privatisation de France Télécom, du changement de statut de La Poste, de la suspension de la conscription ou du transfert à des structures concurrentielles des activités des industries de défense –, soit, au contraire, un alourdissement des interventions publiques justifiant ou légitimant la création d'emplois – mise en place et gestion de nombreux dispositifs du traitement social du chômage, meilleure prise en charge des préoccupations sanitaires et environnementales.

Bien souvent, des modes d'action indirects se sont substitués à des modes d'intervention directs. Par exemple, les agents du ministère de l'agriculture qui remplissaient des tâches d'ingénierie, d'appui technique et d'animation, n'ont pas disparu à la suite de la mise en place de la politique européenne et de la diminution de leur activité : ils se sont recentrés sur d'autres missions telles que le versement d'aides ou la mise en place de dispositifs de soutien économique à la production et le contrôle de leur utilisation. Ils ont utilisé un stratagème extraordinairement subtil et habile pour demeurer en place. Les contrôles de second niveau se sont développés, l'État contrôlant désormais les contrôleurs.

De nouvelles conditions d'exercice des missions sont également apparues. Indéniablement, la réduction du temps de travail a exigé une adaptation des services. Au cours de l'enquête, les services que nous avons interrogés ne nous ont pas donné le sentiment que la réduction du temps de travail ait été de façon systématique un facteur de création d'emplois –je mets de côté la révision du format des armées qui est un tout autre sujet.

Par ailleurs, les progrès enregistrés en matière technique ou d'organisation et la généralisation de l'informatique et de la bureautique ont permis la mise en oeuvre de mesures de simplification administrative et de modernisation de certaines procédures, qui ont induit des gains de productivité. Le paiement de l'impôt, notamment sur le revenu, sous forme dématérialisée a indéniablement généré des économies d'emplois.

Il fut un temps où, pour obtenir de la direction du budget des crédits en matière d'informatique, il fallait les gager sous forme d'emplois. Je ne suis pas sûr qu'aujourd'hui, il y ait un strict parallélisme entre les crédits consacrés à l'informatisation de l'administration et les économies d'emplois que cette informatisation est susceptible de générer.

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales se sont effectués, depuis 1982, selon des modalités variées. Il y a eu des transferts de services vers la nouvelle collectivité responsable – partition des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (les DDASS), transfert des laboratoires des services vétérinaires -. Parfois, il y a eu une simple mise à disposition des agents, avec détachement ou seulement option d'intégration dans la fonction publique territoriale – à cet égard, l'État s'est montré un employeur très conciliant et très compréhensif avec les agents publics. Il y a même eu des transferts de ressources sans transfert de personnel, l'État conservant les agents.

Autrement dit, la décentralisation n'a pas été un facteur de réduction des effectifs à la mesure des transferts de compétences, alors que les collectivités locales créaient elles-mêmes des emplois pour y faire face – parfois en nombre supérieur à ceux des effectifs qu'utilisait l'État pour remplir les mêmes tâches.

Des mesures de déconcentration ont été lancées dans les années 80 et ont été redéfinies par un décret de 1992 et par un décret de 2004. En dépit des attentes, les mesures mises en oeuvre se sont avérées trop partielles pour avoir un effet sensible sur les effectifs de l'État et leur répartition géographique, notamment parce que la plupart des compétences sont restées, de fait ou de droit, du ressort des services centraux, et que la grande majorité des effectifs servaient déjà dans les services déconcentrés.

Donc la déconcentration administrative, c'est-à-dire le fait d'essayer de désengorger le centre pour donner à la périphérie, n'a pas provoqué de réduction à due concurrence des effectifs et n'a pas non plus bouleversé la répartition et la nature des niveaux des effectifs.

Le transfert de missions à des opérateurs répond notamment au souci de donner à la gestion des ressources humaines ou au pilotage budgétaire les éléments de souplesse que ne permettent, paraît-il, ni le statut général de la fonction publique, ni le cadre budgétaire en vigueur. Il s'agit d'un phénomène très important.

Le recours à des opérateurs a été très significatif dans certains secteurs, où il concerne une part très majoritaire des effectifs. Dans le domaine social, le souci de différencier les différentes fonctions – réglementation, gestion des risques, tutelle, contrôle, évaluation –, tout comme le besoin d'une mise en oeuvre efficace de mise en oeuvre des politiques publiques, ont conduit à l'externalisation des missions dans de très nombreuses agences sanitaires ou à la création d'un ensemble très complexe d'organismes extérieurs à l'administration. Le ministère de la culture a également développé à grande échelle cette externalisation vers des opérateurs, en perdant presque complètement la maîtrise des emplois.

Y a-t-il eu des ajustements partiels des effectifs à ces évolutions ?

Les modalités de transfert de compétences se sont révélées très complexes. La répartition entre l'État, qui avait une mauvaise connaissance de ses effectifs, et les collectivités ou les opérateurs à qui ces emplois étaient transférés a eu lieu dans la lenteur et le désordre. Les textes d'application de la première vague de décentralisation dans les années quatre-vingt ont souvent induit des confusions, des difficultés dans les transferts de compétences et de moyens. En outre, près de vingt ans après, certains textes d'application n'étaient pas encore pris.

Par ailleurs, la gestion du droit d'option offert aux agents entre le maintien dans la fonction publique de l'État et le transfert dans la fonction publique territoriale s'est souvent révélée d'un usage complexe. De manière générale, le mécanisme du droit d'option a eu pour effet, dans l'attente des décisions des agents, de figer les organigrammes et de ralentir un transfert correct des compétences.

La fameuse logique des blocs de compétences, sur laquelle on avait fondé beaucoup d'espoir, s'est révélée relativement inopérante. Sauf pour le transfert récent des routes nationales d'intérêt local, les décentralisations se sont caractérisées, dans la plupart des domaines concernés, par le maintien de compétences partagées, conjointes voire concurrentes. L'exemple du ministère de l'équipement montre bien que l'État a conduit ces politiques sans totalement les maîtriser en termes d'emplois. D'où un coût accru pour la collectivité, que ce soit la collectivité nationale ou les collectivités territoriales.

L'externalisation des tâches relevant de l'État par le recours à des opérateurs s'est d'autant moins accompagnée de la définition de règles simples et communes à l'ensemble des administrations que, souvent, le transfert s'est opéré en dehors du contrôle du Parlement. Outre qu'il en est résulté des objectifs mal définis, ce recours à des opérateurs a constitué un moyen de mobiliser des effectifs supplémentaires hors des plafonds d'emplois ministériels et de pallier des financements budgétaires raréfiés. C'était une technique de contournement que certains ministères ont érigé en esprit de système. À cet égard, la Cour prend acte avec satisfaction des déclarations récentes de M. le ministre du budget invitant fermement les opérateurs de l'État à limiter, voire à réduire, les effectifs et à engager une réflexion très forte sur ce sujet ; sans doute le directeur du budget vous en dira-t-il davantage sur ce point.

Il demeure des obstacles à l'adaptation des effectifs. On voit bien qu'il y a une insuffisante capacité à tirer les conséquences des réformes. Hormis certaines dispositions visant à assurer aux collectivités territoriales la compensation des transferts de compétences, aucune modification du périmètre des attributions de l'État n'a été assortie d'une véritable programmation pour définir l'adaptation du niveau des effectifs dédiés aux compétences transférées – ou conservées par l'État. Sauf exception, les réformes ont été conduites sans que l'administration évalue a priori ou a posteriori les gains de productivité attendus ou réalisés et les effectifs réels, en volume et en nature, dont elle avait besoin. Lorsque des réductions d'emplois sont intervenues, les administrations ont eu recours soit à des recrutements sur des crédits de fonctionnement ou des crédits d'intervention, c'est-à-dire hors dépenses de personnel stricto sensu, soit à l'externalisation.

De nouvelles missions ont ensuite émergé. Dans certains cas, les administrations de l'État ont dû faire face à un renforcement de leurs attributions, par exemple dans les domaines de l'environnement et pour la gestion des crises sanitaires. Cela étant, le ministère de l'intérieur a expliqué l'augmentation des effectifs de police par l'explosion récente des polices municipales – elles représentent aujourd'hui à peu près 17 000 agents, contre 4 000 en 2004 – et l'accroissement sensible des effectifs des sociétés privées de sécurité, qui comptent plus de 150 000 agents !

Il subsiste aussi des rigidités structurelles, et il y a indéniablement une insuffisance dans la gestion des effectifs et des emplois. Enfin, et peut-être surtout, le calibrage des effectifs n'est pas toujours véritablement relié aux missions. Sauf exceptions sectorielles, l'évolution des missions correspondant au champ des attributions de l'État n'a pas fait l'objet, pendant la période examinée, d'une analyse systématique, concertée et coordonnée visant à tirer des enseignements d'ensemble sur le niveau des effectifs. Les services des ministères, d'ailleurs, ne peuvent pas s'appuyer sur des systèmes d'information des ressources humaines intégrés, exhaustifs et fiables. Ils ne disposent toujours pas, en dépit des tentatives lancées au niveau interministériel, d'une véritable gestion prévisionnelle des ressources humaines. La répartition des personnels, qui répond en partie à une logique d'offre, y est encore réalisée au jour le jour, et leur adéquation globale aux besoins est loin d'être établie. La politique du personnel de l'État s'est surtout concrétisée au cours des deux dernières décennies par l'application d'une norme globale de progression ou de diminution des effectifs.

La révision générale des politiques publiques, la fameuse RGPP, aurait dû être un instrument privilégié pour adapter les ressources humaines aux missions. Ce ne sera pas pleinement le cas car l'exercice a plutôt servi à justifier et à confirmer des économies résultant d'une norme. Par ailleurs, les administrations ne se sont pas livrées avec franchise à une analyse de leurs missions propres et des besoins qu'elles nécessitent.

En conclusion, je reviendrai sur la question du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Ce point a été traité dans le rapport mais il en a été rendu compte dans les médias de façon un peu excessive et, en toute hypothèse, non conforme à l'esprit dans lequel cette mesure avait été analysée.

En premier lieu, la Cour a relevé, chiffres à l'appui, que la décélération puis l'infléchissement sensible du nombre des emplois dans la fonction publique de l'État étaient dus, ces dernières années, à la mesure consistant à ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Ce fut là un signal fort montrant que la maîtrise de la dépense publique passe, pour partie, par la réduction des charges de personnel. Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux a été un moyen qui a eu, indéniablement, ses vertus.

Toutefois, si cette mesure, dont l'application est nuancée selon les ministères ou les services, est utile ou nécessaire, elle nous paraît désormais insuffisante en soi ; elle peut même présenter des inconvénients ou des limites qu'il faut dépasser.

Retenons, en effet, que les effets subséquents du baby-boom sur les départs à la retraite ont déjà commencé à décroître et s'atténueront fortement à partir de 2013. Il est donc insuffisant de fonder une politique de réduction sensible des dépenses de personnel sur ce seul critère. De plus, s'en tenir à une approche de ce type peut conduire à négliger ce qui paraît plus porteur ou plus efficient pour l'avenir à moyen terme, à savoir s'engager plus résolument dans une politique fondée sur l'analyse et l'adéquation des moyens humains aux missions régaliennes ou d'intervention de l'État d'une part, et des missions confiées désormais aux collectivités territoriales d'autre part. Je ne me prononcerai pas sur la fonction publique hospitalière car nous ne l'avons pas examinée en tant que telle.

Bref, je crois que c'est désormais à un examen de la gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs que les travaux de la Cour invitent. La correction des déséquilibres qui se sont accentués ces dernières années passe par la maîtrise de la dépense publique. À cette fin, il faudra fonder la réduction des dépenses de personnel sur une approche beaucoup plus exigeante de l'adéquation entre les missions et les moyens, et ce pour les trois fonctions publiques.

Le non-remplacement d'un départ en retraite sur deux aura été un signal fort et utile. Puisse-t-il désormais être suivi d'une analyse à moyen terme plus audacieuse et plus globale des moyens humains et de leur forme de gestion confrontée à la nouvelle nature des missions de la puissance publique.

Je suis à la disposition des membres de la Commission pour répondre à leurs questions, mon exposé n'étant que partiel comparé à la richesse du rapport que je vous invite à lire.