Intervention de Thierry Carcenac

Le programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local a trait à la gestion de la fiscalité, de la comptabilité des dépenses de l'État et des recettes et dépenses du secteur public local. Depuis 2008, une seule administration a été mise en place avec la direction générale des Finances publiques (DGFIP), née de la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) et de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Ce programme comprend également l'action Fiscalité des marchandises et des moyens de transport, qui dépend de la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI), et qui représente un tout petit volume de recouvrements.

La fusion de l'administration centrale a été conduite « par le haut », avec une réduction de 20 % du nombre des bureaux de cette dernière. Sachant qu'une diminution de 15 % devrait avoir lieu prochainement, le nombre de fonctionnaires notamment en catégorie A ou A+ devrait normalement baisser…

L'année 2009 a également été consacrée à la mise en place des premières directions locales unifiées (DLU), départementales ou régionales. Parallèlement, le corps des administrateurs des finances publiques a été constitué par un décret du mois de février, ce qui entraîne la disparition du trésorier-payeur général, du directeur des services fiscaux et, à terme, du conservateur des hypothèques. Les premiers responsables des DLU ont été nommés. À ce jour, on décompte huit DLU, et douze, dont les responsables sont désignés, sont en cours de constitution.

Fin 2009, 264 services des impôts des particuliers (SIP) sur 528 auront fusionné les centres des impôts des particuliers et les trésoreries, cela dans les centres urbains qui en sont dotés. En zone rurale, les trésoreries se transforment en accueil unique capable de transmettre et de gérer l'ensemble des aspects du dossier fiscal d'un particulier par le biais de l'application GIAI – nouveau module de Copernic. Le nombre de trésoreries qui risquent de disparaître n'a pas encore été arrêté, mais on assiste à une diminution progressive.

Les indicateurs de l'objectif Réussir la fusion ont donc été largement satisfaits en 2009, mais le processus est quand même appelé à se poursuivre jusqu'en 2011.

Restera à organiser la fusion des statuts des agents issus de la DGI et du Trésor public mais, surtout, des règles de gestion qui conditionnent le parcours professionnel, des affectations et des mutations. Il conviendrait d'y parvenir rapidement d'autant que les élections professionnelles se profilent en 2011.

Dans ces conditions, la DGFIP va fonctionner sur la période 2009-2011 non pas avec un contrat pluriannuel de performance doté d'indicateurs comme celui de la DGDDI, mais avec un document d'orientations stratégiques (DOS), sorte de feuille de route, à usage interne avant tout, élaboré et négocié dans une perspective fédératrice – les actions de communication au sein de la DGFIP s'élèvent à 8,8 millions d'euros, ce qui n'est pas neutre, sachant surtout que l'on a fait venir des agents à Paris pour « mobiliser les troupes » en faveur d'une administration uniformisée.

Le plafond d'emplois du programme 156 diminuerait de 2 % en 2010. La direction générale des Finances publiques affiche une réduction prévisionnelle de ses effectifs de 2 432 ETPT – équivalents temps plein travaillé – pour se limiter à 121 823 ETPT.

Sur cinq ans, on observe que la catégorie C a perdu 8 285 ETPT, alors que la catégorie A + a cru sur la même période. Cela est en grande partie dû à la fusion et à la transformation de postes qu'elle a entraînée.

Avec la suppression nette de 2 432 ETPT en 2010, le programme 156 contribue à hauteur de 7,2 % à la réduction des postes inscrits dans le budget général de l'État pour 2010, alors qu'il en représente 6 % des effectifs totaux. On mesure l'importance de la réduction des effectifs.

La politique de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux a dépassé ses objectifs, puisque le taux de non-remplacement est de l'ordre de 55 %, sinon 57 %.

Symétriquement à la diminution du nombre des ETPT, la demande de crédits de personnel pour 2010 augmente de 0,15 % : elle représente plus de 81 % du programme, avec 6 885 millions d'euros. L'impact financier de la réduction des effectifs est totalement absorbé par l'augmentation de deux points du taux de contribution au compte d'affectation spéciale Pensions.

Du fait de l'harmonisation vers le haut des corps des agents de l'ex-direction générale des Impôts et de l'ex-direction générale de la Comptabilité publique, le solde du glissement vieillesse technicité au sein de la direction générale des Finances publiques est encore excédentaire de 14,3 millions. Par contre, la mesure de garantie individuelle du pouvoir d'achat, GIPA, est appelée à bénéficier à un nombre plus élevé d'agents de la DGFIP, de l'ordre de 8,2 % des personnels. Cela traduit le vieillissement de ces personnels et démontre la nécessité d'accélérer la progressivité des carrières.

Corrélativement, la part des charges de personnel s'amoindrit dans le budget du programme 156 : elle mobilise 81,6 % de ses crédits contre 85 % en 2009.

Le programme n'a pas bénéficié en 2009 d'avance de crédits au titre du plan de relance de l'économie.

Les crédits 2010 du programme, sans respecter le « zéro volume », n'explosent pas comme le font les loyers budgétaires, qui augmentent d'environ 135 millions d'euros.

Les dépenses d'intervention sont en augmentation. Les dépenses de fonctionnement baissent légèrement, sauf pour l'action Gestion financière de l'État hors fiscalité.

L'augmentation des dépenses d'investissement de la sous-action Soutien hors Copernic est fort marquée ; sa justification au premier euro laisse un peu à désirer.

Chacune des grandes actions de la filière fiscalité voit le nombre de ses agents diminuer. Les dépenses de personnel de l'action Fiscalité des PME baissent légèrement.

On peut s'étonner que les dépenses d'affranchissement continuent d'augmenter alors que les dépenses de fonctionnement informatique s'accroissent.

On observe que les ETPT chargés de fonctions « foncières » augmentent mais pas ceux du contrôle fiscal. N'y aurait-il pas dans les fonctions foncières une source de gain de productivité, grâce à la mise en place de programmes informatiques performants ?

L'action Fiscalité des particuliers traduit les effets de la fusion, puisqu'on compte désormais 500 hôtels des impôts, au lieu de 750. Le guichet fiscal unique se met progressivement en place. Au 1er juillet 2009, 164 services des impôts des particuliers, SIP, avaient été créés, leur nombre devant se porter à 264 d'ici à la fin de l'année. Le nombre de trésoreries est passé de 3 083 trésoreries au 1er janvier 2008, à 3 010 début 2009, avec une accentuation de leur spécialisation. De nouvelles suppressions devraient avoir lieu, au fil du départ des agents. Sept trésoreries mixtes ont été spécialisées. En outre, chaque département comptera en 2010 un pôle de recouvrement spécialisé.

Malgré les progrès de la dématérialisation, les prévisions de dépenses d'affranchissement restent soutenues. Or, en 2009, les contribuables n'ont reçu qu'un seul formulaire de déclaration d'impôt sur le revenu 2008, ce qui a permis de réaliser 1,77 million d'euros d'économies, dont un million au titre de l'affranchissement. Toutefois, la demande de crédits de fonctionnement de cette action est en baisse.

Les dépenses d'investissement, estimées à 9,8 millions d'euros, financeraient uniquement des projets informatiques relativement lourds, tels que SIRIUS-particuliers ou SIRIUS-entreprises. La possibilité d'accès sans certificat électronique a fait bondir le nombre des déclarations en ligne à 9,7 millions pour 8,5 millions de télédéclarants, ce qui génère des économies. L'objectif pour 2010 est de dix millions, soit celui déjà fixé par M. Copé quand il était en charge du Budget. Sur ces 9,7 millions, plus de 63 % ont été réalisées sans certificat. À 0,75 euro le certificat, l'économie est estimée à 2,5 millions d'euros.

Environ 4,4 millions de déclarations préremplies ont été retournées par les contribuables sans aucune modification, soit environ 12,5 % du nombre total des déclarations. En revanche, la possibilité de confirmer sa déclaration par téléphone n'a été utilisée que par moins de 5 000 contribuables.

Ce sont environ 14,7 millions de foyers qui remplissent leur déclaration en ligne ou envoient une déclaration préremplie, soit près de la moitié des foyers fiscaux.

L'action Fiscalité des marchandises et des moyens de transport ne mobilise que des ETPT, à savoir des personnels des douanes. Elle n'enregistre pas de baisse de ses effectifs. En 2008, les activités comptables et de recouvrement de 228 bureaux ont été concentrées dans 41 recettes régionales.

En ce qui concerne la performance de la filière Fiscalité, les deux indicateurs de l'objectif n° 2, qui mesurent le respect du civisme fiscal, ainsi que de l'objectif n° 3, Faciliter l'impôt, révèlent de bons résultats. On aurait pu retenir d'autres indicateurs : je pense par exemple à l'indicateur de niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFIP, qui révèle notamment la part des recettes de TVA, de l'impôt sur les sociétés et de taxes sur les salaires acquittées par télépaiement par des professionnels ayant adhéré à une téléprocédure.

Le taux de paiement dématérialisé a enregistré une augmentation sensible en 2008, notamment pour les impôts locaux, même s'il reste des marges de progrès : la DGFIP vise 60 % de paiements dématérialisés pour 2011.

L'objectif n° 5 cherche à mesurer la maîtrise des coûts de gestion des administrations financières et leur productivité. Il traduit une dégradation des recettes fiscales, qu'il faut attribuer aux effets de la crise économique et à la généralisation des loyers budgétaires.

Les actions de la filière Gestion publique regroupent trois actions : l'action Gestion financière de l'État hors fiscalité, l'action Gestion financière du secteur public local et l'action Gestion des fonds déposés.

Malgré son rôle éminent pour l'État, le poids financier de l'action Gestion financière de l'État hors fiscalité est presque marginal au sein du programme 156 : elle ne mobilise que 7,4 % de l'ensemble des ETPT. Elle est profondément affectée par l'évolution des différents systèmes d'information de l'État – Palier LOLF, progiciel ACCORD LOLF, programme CHORUS, projet d'urbanisation du système d'information financier de l'État – ainsi que par le futur système informatique de la paye.

Les dépenses de fonctionnement sont estimées à la baisse, à l'exception des dépenses de fonctionnement informatique relatives aux « frais de fonctionnement consacrées au déploiement des applications de dépenses », qui connaissent une augmentation significative.

L'action Gestion financière du secteur public local, qui mobilise 17,1 % des engagements de crédits et 20,9 % des ETPT du programme, est la première action de la filière Gestion publique de la nouvelle direction générale des Finances publiques. Elle mobilise 25 489 ETPT. Elle dispose de son propre programme informatique, Hélios, dont les comptes ont été clôturés fin 2007. Je m'étonne que nous voyions apparaître cette année une demande de 12,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 12,7 millions en crédits de paiement au titre d'investissements informatiques non précisés. Je vous proposerai tout à l'heure de supprimer ces crédits par voie d'amendement, afin que le Gouvernement s'explique sur cette augmentation non justifiée à ce stade.

Je pense qu'avec 1 365 agents, l'action Gestion des fonds déposés recèle un gisement de productivité.

La gestion des pensions perd son autonomie comptable et organique, le service des Pensions étant transformé en service des retraites incorporé à la DGFIP. L'objectif est la mise en place du compte individuel de retraite, le CIR, et la rationalisation de la chaîne des retraites. L'action compte 1 102 ETPT, alors que les gains espérés par le Conseil de modernisation seraient de l'ordre de 1 200, voire 1 800 ETPT.

L'action Soutien constitue une anomalie persistante en mobilisant plus de 1 000 ETPT de catégorie C, soit une augmentation de plus de 12 % des effectifs de cette catégorie, sans qu'on sache pour quelles fonctions.

La demande de crédits de fonctionnement de cette sous-action correspond à la totalité de la demande de crédits du titre 3 de l'action Soutien, avec près d'un milliard d'euros en CP, du fait de l'augmentation des investissements informatiques et des loyers budgétaires 2010.

L'action Performance de la filière Gestion publique comporte deux objectifs. L'objectif n° 6 Améliorer la qualité comptable pose la question de la certification des comptes des collectivités locales, sur laquelle il conviendra de revenir. Quant à l'objectif n° 7 de réduction des délais de paiement des dépenses publiques, il resterait stable pour les dépenses de l'État, à 28 jours, et gagnerait une demi-journée, à 7,5 jours, pour les dépenses du secteur local. J'invite l'État à respecter les délais impartis pour le contrôle.

J'en viens aux grands projets informatiques.

Le programme COPERNIC a fait l'objet de nombreux débats ici même. Alors que son coût était initialement estimé à 900 millions d'euros, la Cour des comptes l'avait évalué à 1, 8 milliard, et l'administration reconnaît désormais un coût de deux milliards d'euros.

Les dépenses de fonctionnement informatique sont donc élevées : elles sont estimées à 221 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 221,2 millions d'euros en crédits de paiement. Les dépenses d'investissement informatique sont estimées à 107 millions d'euros en CP. Les dépenses informatiques représentent un peu plus d'un cinquième de l'ensemble des dépenses 2010 du programme 156, hors charges de personnel.

Je note que la DGFIP ne dispose pas de schéma directeur informatique : compte tenu de la variété de ses applications informatiques, il est important qu'elle se penche rapidement sur son élaboration.

En 2009, les référentiels, éléments coeur de la seconde phase du programme COPERNIC, sont en cours de déploiement dans certaines applications. Le rapporteur spécial note que les différentes réorientations du projet COPERNIC entraînent des coûts supplémentaires, tant en termes d'études que par l'obligation de maintenir en vie des applications. Des projets Copernic restent à lancer et à financer dans l'enveloppe du programme Copernic.

À la fin du 1er semestre 2009, 2 335 trésoreries fonctionnaient sous Hélios. L'objectif de la DGFIP était un déploiement quasi-total dans les 2 700 trésoreries à la fin 2009, les migrations dans de très grosses collectivités comme la Ville de Paris et par exemple des CHU importants, étant programmées courant ou fin 2010.

Le contrôle de la fraude fiscale pose le problème du passage d'une administration de service à un service de contrôle fiscal. La France, l'Union européenne et nombre d'instances internationales ont été sensibilisées au problème de la lutte contre les paradis fiscaux, l'évasion fiscale et le secret bancaire. Notre commission des Finances elle-même a consacré un rapport à la lutte contre les paradis fiscaux. Ce rapport reprend l'idée, que je soutenais moi-même depuis longtemps, de la création d'un service fiscal judiciaire composé d'agents disposant de la qualité de police judiciaire sous l'autorité du parquet. Cette proposition avait précédemment été évoquée par le ministre du Budget à l'occasion d'une de nos rencontres. Il s'inspirerait du service national de la douane judiciaire et ses deux cents officiers. L'autre solution évoquée alors par le ministre était celle d'une extension de ce service.

La création en mai 2009 de la Délégation nationale de lutte contre la fraude, avec 91 comités locaux, manifeste également la volonté du Gouvernement de renforcer la lutte contre la fraude.

La cellule de régularisation créée au sein de la DGFIP a reçu 140 demandes de régularisation, ce qui est relativement peu, au regard des 3 000 comptes en Suisse qui avaient été évoqués.

Il faudra enfin suivre le travail de la brigade créée récemment pour lutter contre les trafics dans les quartiers et qui regroupe cinquante volontaires.

Les dispositions relatives à la flagrance fiscale votées en loi de finances rectificative pour 2007 viennent de se mettre en place. Seuls onze cas de flagrance fiscale ont été recensés jusqu'à présent, ce qui témoigne de la complexité de la mise en oeuvre.

Lors de son audition par la Commission, le ministre du Budget avait déclaré que « le contrôle fiscal avait été sanctuarisé et ne connaîtrait pas de pertes d'emplois ». Même si l'objectif est pratiquement atteint, un malaise persiste dans les services de contrôle fiscal, où on semble parfois privilégier la productivité au détriment de la qualité.

Le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe la quasi-totalité des crédits affectés à la direction générale des Douanes et des droits indirects. Le présent programme s'intéresse aux missions de surveillance, notamment à la protection de l'espace national et européen et aux missions économiques de la douane, notamment dans le domaine de la lutte contre la contrefaçon.

Ce programme a bénéficié de 3,3 millions d'euros de CP dans le cadre du plan de relance.

Le total des crédits du programme s'établit à plus d'1,5 milliard en AE et autant en CP, ce qui correspond à une augmentation infime. Les crédits de personnel représentent 66 % des crédits, en légère augmentation. Le programme mobilisera 17 129 ETPT, soit une diminution de 377 unités. Comme pour les autres programmes, c'est le personnel de catégorie C qui fait les frais de cette diminution.

La hausse des dépenses de fonctionnement est due, là aussi, à une forte augmentation des loyers budgétaires, qui passent de 7,5 à 18,8 millions d'euros. Les autres postes de fonctionnement diminuent.

Les crédits d'investissement, qui sont en hausse, sont destinés au renouvellement et à la modernisation du dispositif aéronaval – parc aérien, vedettes garde-côtes, scanners mobiles et Sycoscan du port du Havre –, à la poursuite des investissements informatiques et enfin à quelques opérations immobilières, dont deux postes douaniers en Andorre et entre la Guyane et le Brésil.

Un gros travail a été fait en matière de dédouanement, mais d'importantes marges de progression demeurent. L'accent a aussi été mis sur la lutte contre la contrefaçon, en particulier dans le domaine de la surveillance du commerce en ligne et de la cyberdouane. Tout ce qui touche à la viticulture fonctionne correctement. L'année 2009 aura connu en revanche une diminution importante – de 40 000 ! – du nombre d'entreprises participant au commerce international.

Un programme d'intégration européenne est en cours. La France essaye de s'y adapter dans le cadre du plan Douane 2013. Je suis convaincu que nous allons rattraper notre retard. La loi de finances rectificative devrait permettre de transposer les directives en la matière.

Enfin, des dépenses d'intervention sont dédiées aux débitants de tabac, dont le nombre a continué à diminuer en 2009. Par ailleurs, 7 150 d'entre eux ont été agréés pour l'opération de dématérialisation des timbres fiscaux et timbres-amendes.