Intervention de Rolande Ruellan

La caisse a aussi été son banquier pour le pire, en lui apportant, dans certaines limites, les ressources qui lui étaient nécessaires pour combler son déficit, l'État accordant des avances lorsque les montants prêtés par convention ne suffisaient pas.

La loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale et les ordonnances prises la même année ont amélioré les choses en créant la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et en permettant une meilleure prévisibilité. Les ordonnances de 1996 reprennent le principe posé antérieurement selon lequel la sécurité sociale ne peut avoir d'autre déficit que des déficits ponctuels de trésorerie. Ces problèmes de « soudure » entre grosses sorties de fonds – pour payer les pensions par exemple – et rentrées de cotisations doivent être résolus au cours d'un exercice donné, mais ils sont évidemment d'autant plus épineux que la trésorerie d'ensemble est plus tendue. Depuis la loi organique de 1996, les plafonds d'avances non permanentes, que les différents régimes sont autorisés à emprunter, sont fixés chaque année dans la loi de financement de la sécurité sociale, mais le principe de l'équilibre financier annuel est resté inchangé et fondamental.

Nous rappelons ce principe dans le rapport, mais nous n'ignorons pas qu'il est quelque peu bafoué, puisque les plafonds d'avances fixés par les lois de financement successives sont d'un niveau tel qu'ils ne correspondent pas seulement à des ajustements de trésorerie. Le plafond d'avances du régime général était ainsi de 36 milliards pour 2009.

La création de la CADES a été une autre réforme d'envergure. Elle résulte de la constatation, en 1995, d'un déficit structurel de 60 milliards de francs (9,1 milliards d'euros environ), considéré à l'époque comme d'une extrême gravité. Il est apparu nécessaire de créer une structure de défaisance, pour permettre à la sécurité sociale de repartir sur de bonnes bases, ses comptes à l'équilibre. En contrepartie, pour refinancer et amortir les déficits accumulés, une ordonnance de 1996 créait la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et en affectait le produit à la CADES.

La dette de la sécurité sociale est un ensemble composite, qui comprend le solde comptable négatif mais aussi les retards de paiement de l'État et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Pour apprécier la dette totale des régimes obligatoires de base, il faut ajouter à cela ce qui est déjà logé à l'ACOSS et ce qui est cantonné dans la CADES. L'addition faite, on constate que la dette s'établissait à 109 milliards d'euros fin 2008.

Comme nous l'indiquons dans le rapport, chacun est parfaitement conscient de cette situation, puisqu'il est désormais établi que toute loi de financement de la sécurité sociale doit comporter des objectifs de dépenses et de recettes pour l'année de la loi et les trois années suivantes. Mais, depuis plusieurs années, et en dépit du principe rappelé précédemment, le Parlement a toujours voté des comptes en déséquilibre, et l'horizon du retour à l'équilibre a toujours reculé d'une loi de financement à l'autre. Si l'on a pour ambition de corriger ce déséquilibre, il faut agir sur les dépenses et sur les recettes. Or, fin 2008 le niveau de recettes était bon ; en dépit de cela, la Cour a observé que l'on n'a pas réussi à résorber le déficit structurel, qui s'établit entre 10 et 12 milliards d'euros.

Au mépris des lois organiques, les plafonds d'avances ont été transformés en un moyen de financement du déficit et non plus des seuls écarts de trésorerie infra-annuels, jusqu'à ce qu'une nouvelle loi organise le transfert des déficits accumulés à la CADES - ce qui s'est produit à quatre reprises, la dernière par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Il en résulte que l'ACOSS est contrainte de porter une dette considérable.

Le principe posé par la loi organique de 2005, selon lequel tout nouveau transfert à la CADES doit s'accompagner d'une recette de sorte que la durée de vie de la Caisse ne soit pas augmentée, constitue manifestement une gêne supplémentaire et c'est pourquoi il a été décidé, fin 2008, de transférer 0,2 point de CSG du FSV à la CADES. Or, le FSV avait retrouvé un équilibre précaire en 2007 et en 2008, mais l'on savait qu'il redeviendrait déficitaire - à hauteur d'un milliard d'euros en 2009 et que ce déficit l'empêcherait d'effectuer les versements dus à la Caisse nationale d'assurance vieillesse, obligeant de ce fait le régime général à emprunter davantage. Autrement dit, il y a eu dans ce prélèvement de 0,2 point de CSG au bénéfice de la CADES, mais au détriment du FSV, quelque chose d'un mouvement brownien.

La deuxième partie de notre rapport porte sur le dispositif de financement de la sécurité sociale. Nous nous sommes attachés à analyser la mise en oeuvre de l'optimisation de la gestion de trésorerie, qui figure parmi les principaux objectifs de la convention d'objectifs et de gestion, passée entre l'État et l'ACOSS pour la période 2006-2009. L'agence considère avoir accompli des progrès notables pour ce qui concerne trois des cinq sous-objectifs qui avaient été fixés à ce sujet. Il nous est apparu en revanche que les dispositions votées en loi de financement pour 2009, pour lui permettre de gérer la trésorerie de tous les organismes du régime général, n'ont pas été utilisées à plein. Cette mutualisation est d'autant plus importante que de petits matelas de trésorerie se constituent ici et là.

Nous nous sommes ensuite penchés sur les financements apportés à l'ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations, au titre de la convention 2006-2010 qui lie les deux institutions. Les taux prévus en 2006 étaient le taux Eonia + 5 à 45 points de base selon l'anticipation de l'avance – plus l'ACOSS est en mesure de prévoir tôt ses besoins de trésorerie, plus faible est le taux appliqué à ses emprunts. Il convient de souligner qu'elle a toujours essayé d'anticiper au mieux, pour bénéficier du taux le plus faible.

Cela étant, la caisse, en 2007 et en 2008 à nouveau, a considéré devoir plafonner ses avances à l'ACOSS. Une chose est donc que la loi permette à l'ACOSS de procéder à des emprunts non permanents, une autre que la caisse accepte de prêter à hauteur de ce qui lui est demandé. Ainsi, celle-ci a décidé fin 2007 de limiter ses avances à 25 milliards d'euros sur les 31 milliards que lui demandait l'ACOSS pour 2008. Un avenant à la convention a été signé en juillet, mais d'autres négociations sont en cours sur lesquelles nous n'avons pas réussi à obtenir d'informations.