Intervention de Michel Miraillet

Le programme 144 demeure le plus petit programme du ministère de la défense, à l'image de la direction des affaires stratégiques, la DAS, dont les effectifs sont proches de ceux d'une compagnie d'infanterie.

Ce programme a deux objectifs principaux : animer et soutenir la prospective au sein du ministère, en appui direct à la réflexion stratégique et au processus décisionnel ; fonder la cohérence d'une politique publique regroupant la compréhension de l'environnement stratégique, les relations internationales, la prospective technologique, le contrôle et le soutien des exportations d'armement, ainsi que la lutte contre la prolifération. Dans ce contexte, par essence international, interministériel et interservices, la finalité du programme s'inscrit clairement au coeur de la fonction « connaissance et anticipation » définie par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Il s'agit de conforter l'autonomie d'appréciation, l'initiative et l'influence stratégique.

Le programme a vocation à orienter la politique du ministère. Son action se situe en amont et en accompagnement de celles menées au titre des programmes 178, Préparation et emploi des forces, 146, Équipement, et 212, Soutien de la politique de Défense.

Selon Antoine de Saint Exupéry, « l'avenir n'est jamais que du présent à mettre en ordre ». Le programme 144 est sans doute un acteur majeur de cette mise en ordre.

Il est en premier lieu un fédérateur de la réflexion stratégique de défense et de sécurité. La création, le 6 octobre dernier, de l'Institut de recherche stratégique de l'école militaire, l'IRSEM, par le ministre de la défense, comme la mise en place, avant la fin de cette année, du Comité de coordination de la recherche stratégique et de la prospective de défense, le CCRP, témoignent de cette mobilisation. Celle-ci est porteuse d'un défi : rassembler et mettre en cohérence des actions qui, en première approche, peuvent présenter une certaine hétérogénéité, une certaine sensibilité et une certaine dispersion entre les différents acteurs du ministère de la défense.

Le programme recouvre quelque 8 600 personnes, réparties dans l'ensemble du ministère : état-major des armées (EMA), délégation générale pour l'armement (DGA), services de renseignement, réseau des postes permanents à l'étranger (PPE). Il représente environ 1,78 milliard d'euros, soit de l'ordre de 5 % des crédits de paiement de la loi de finances initiale pour 2010, et une part essentielle des efforts consentis au profit de la recherche de défense.

Au terme de quatre années de fonctionnement, le défi de gouvernance est relevé dans le cadre d'une double logique de subsidiarité et de coordination.

En ce qui concerne les stratégies, chaque budget opérationnel de programme – BOP – développe des politiques et des plans d'action partagés avec le programme. Au sein du ministère, des structures spécifiques orientent l'action collective chaque fois que cela s'avère nécessaire : réunion internationale hebdomadaire, comité de coordination de la prospective, comité des PPE, etc.

En ce qui concerne la gestion des ressources humaines et financières, les procédures sont bien en place, rodées et réactives. Une forte solidarité s'exerce entre les BOP, lors des comités de pilotage et dans la vie courante.

Des progrès sont néanmoins encore escomptés. La mise en oeuvre de CHORUS devra nous permettre, dès 2010, de bâtir un véritable pilotage par la performance. Le programme et les BOP sont déjà fortement impliqués dans ce projet. À cet effet, le programme 144 vient de se doter d'une capacité d'audit interne et financier.

S'agissant du titre 2, l'année 2009 a été sujette à des imprévus, avec surtout la prise en compte de charges sociales et patronales au titre de l'École polytechnique, affectant le BOP DGA, et l'absence d'abondement des financements interministériels soutenant la montée en puissance de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). En conséquence, le résultat du titre 2 est déficitaire.

Dans ce contexte budgétaire, le ministère s'est attaché à ne pas remettre en cause l'économie des réductions et des augmentations d'emplois programmées. Ainsi, la montée en puissance de la DGSE, qui supposait un recrutement initial de 150 postes, s'effectue quantitativement et qualitativement de manière nominale.

À l'actif, grâce aux efforts de rationalisation consentis par l'ensemble des BOP, nous avons pu ouvrir de nouveaux PPE dans deux pays à fort enjeu stratégique, l'Irak et l'Afghanistan, et mettre sur pied des équipes de recherche de la DGA dans de nouveaux secteurs d'étude.

Par ailleurs, l'exercice 2009 démontre une maîtrise accrue de la gestion du titre 2. Je soulignerai trois points : l'effectif moyen réalisé du programme se situe très légèrement en deçà du plafond ministériel des emplois autorisés ; les BOP respectent la répartition en niveaux de qualification des emplois accordés par la LFI ; les ressources liées à la rémunération du personnel restent cependant insuffisantes. Cette insuffisance, qui se partage à des degrés divers entre les BOP, résulte principalement d'une sous-évaluation des dépenses liées à la revalorisation de la grille indiciaire des militaires et à l'indemnité de résidence à l'étranger ; elle sera corrigée en 2010.

Le programme s'est donc attaché à réaliser les effectifs nécessaires et à maîtriser l'évolution de la dépense. Toutefois, des progrès sont encore attendus en 2010 pour que le titre 2 arrive à la situation d'équilibre budgétaire souhaitable ; ce constat s'applique principalement à la DGSE et à la DGA.

S'agissant des autres titres, hors consommation de la réserve organique, qui représente de l'ordre de 45 millions d'euros, le programme devrait engager cette année environ 1,372 milliard d'euros, dont 200 millions au titre du plan de relance de l'économie, et payer 1,264 milliard d'euros, dont 40 millions au titre du plan de relance. Hors plan de relance et réserve organique, le montant des engagements 2009 devrait progresser de 1,4 % par rapport à 2008, ce qui est cohérent avec les objectifs fixés au programme.

Pour les crédits de paiement, une levée complète de la réserve donnerait une capacité de paiement à hauteur de 1,308 milliard d'euros, soit une hausse de 8,6 % hors plan de relance, traduisant la priorité à la fonction connaissance et anticipation.

Comme les années précédentes, l'enjeu de la fin de gestion réside dans la levée de la réserve organique et l'autorisation du programme à consommer l'intégralité de sa ressource. Ne pas lever la réserve aurait en effet des incidences sur la soutenabilité des études amont, dont les paiements s'étalent sur plusieurs années, affectant ainsi l'objectif de stabilisation du périmètre budgétaire de ces études à hauteur de 700 millions d'euros par an.

Tous crédits confondus, pour 2010, le programme enregistre une baisse globale de 5,5 % en autorisations d'engagement – AE –, due pour l'essentiel à une chute de 9,2 % des crédits hors titre 2, et une augmentation globale de 2,6 % en crédits de paiement – CP –, due pour l'essentiel à une hausse de 4 % des crédits du titre 2.

Le programme représente 4,8 % des CP de la mission Défense, soit une légère augmentation par rapport à 2009. La masse salariale croît d'un peu plus de 4 % et le plafond maximum des effectifs autorisés passe de 8 633 à 8 661 équivalents temps plein. Le projet de loi de finances consacre donc la poursuite de l'augmentation des ressources accordées au programme, amorcée cette année.

Pour le titre 2, l'enjeu du prochain exercice est à la fois quantitatif et qualitatif.

La forte montée en puissance des nouvelles capacités de la DGSE s'accompagne d'une progression très sensible de son taux d'encadrement. L'exercice 2009 démontre la soutenabilité de ce recrutement, dès lors que son financement est acquis et sa cadence correctement inscrite dans la durée.

Il en est de même pour la DPSD, la direction de la protection et de la sécurité de la défense, qui, sous contrainte de rationalisation du service, doit engager l'amélioration de son taux d'encadrement en ouvrant des postes d'officiers et d'agents de catégorie A.

Enfin, les orientations prises en matière de relations internationales conduisent à développer des cursus plus complets de préparation à ces emplois.

En termes d'effectifs et de masse salariale, la politique des ressources humaines du programme s'inscrit donc dans une dynamique d'expansion, de qualification et de rationalisation.

Hors titre 2, le périmètre du programme 144 va connaître quelques évolutions, avec principalement : la fusion des deux établissements de soutien du secrétariat général pour l'administration (SGA), et de la DGA au sein du Service parisien d'administration centrale, le SPAC, qui conduit à transférer de l'ordre de 2,15 millions d'euros vers le programme 212 ; le transfert d'environ 500 000 euros, suite à la création des bases de défense, de l'IRSEM et à la transformation du Centre des hautes études de l'armement ; la prise en compte budgétaire du financement du programme du partenariat mondial du G8, (PMG8), avec une participation du ministère des affaires étrangères et européennes, sous la coordination du secrétariat général de la défense nationale. Ces évolutions réduisent le budget du programme de quelques millions d'euros sans en modifier l'économie générale et la portée. Les efforts financiers s'inscrivent là encore dans la continuité, conformément aux priorités définies par la loi de programmation militaire.

Le budget du titre 3 demeure pratiquement constant, en diminution de 0,2 %, soit 1,9 million d'euros. Avec 721,7 millions d'euros, plan de relance de l'économie inclus, l'objectif fixé pour les études amont est maintenu. Les augmentations de crédits enregistrées bénéficient principalement aux études amont nucléaires, avec plus 17,4 millions d'euros sur la dissuasion, aux écoles de la DGA, avec plus 4,8 millions d'euros, et aux budgets de fonctionnement de la DGSE et de la DPSD, avec plus 4,7 millions d'euros.

Le titre 5 bénéficie d'une augmentation de 22 millions d'euros, soit 13,8 %, pour garantir la montée en puissance des capacités de la DGSE.

Les subventions du titre 6 progressent de 3,7 millions d'euros mais cette hausse correspond principalement au transfert du programme du PMG8.

Au regard de la fin de gestion 2009, j'estime que les ressources du programme inscrites au projet de loi de finances devraient permettre d'atteindre les objectifs fixés par la LPM.

Quel est l'impact du budget 2010 sur chacune des six actions du programme ?

L'action 1, Analyse stratégique, voit son budget stabilisé, à hauteur de 4,1 millions en CP. Cette action se caractérise par la volonté d'inscrire la réflexion stratégique en appui du processus décisionnel, de renforcer sa dimension prospective et d'intégrer une démarche d'influence. Cela conduit notamment à rechercher de nouvelles relations, plus dynamiques et plus diversifiées, avec les centres de recherche nationaux et étrangers. Par ailleurs, la DAS a engagé un programme d'invitation de personnalités d'avenir de la défense et de soutien aux post-doctorants.

Le budget de l'action 2, Prospective des systèmes de forces, est également stabilisé, à hauteur de 34,2 millions. Les études opérationnelles et technico-opérationnelles, les EOTO, se recentrent progressivement sur des sujets de plus grande ampleur, en cohérence avec les efforts d'équipement et les priorités opérationnelles, limitant ainsi la dispersion des « micro-études ».

L'action 3, Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France, bénéficie pour la troisième année consécutive d'un effort budgétaire important, avec une augmentation de ses CP avoisinant 8,1 %. Les moyens supplémentaires concernent essentiellement la montée en puissance des capacités de la DGSE, 22 millions d'euros étant affectés aux nouveaux investissements d'infrastructure et d'équipement. Le budget de fonctionnement de la DGSE est abondé en proportion, notamment pour faire face aux dépenses induites d'énergie et de formation des agents. Les moyens en fonctionnement et en investissement alloués à la DPSD augmentent de 3,4 %. Dans un contexte de rationalisation de son organisation, cette hausse traduit la volonté de porter l'accent sur la performance du système d'information et la qualification du personnel.

L'action 4, Maîtrise des capacités technologiques et industrielles, voit son enveloppe hors titre 2 maintenue à hauteur de 961 millions d'euros en AE et de 941 millions d'euros en CP. Cela concrétise la volonté de sanctuariser l'effort de recherche, notamment dans les domaines émergents, de consolider la base industrielle et technologique, mais aussi de garantir les contrats ministériels d'objectifs et de moyens des grandes écoles d'ingénieurs de la DGA. Plus précisément, le volume des crédits alloués aux études amont, 672 millions d'euros en AE et 651,7 millions d'euros en CP, permettra de notifier de l'ordre de 250 à 300 programmes nouveaux, conformément à la programmation 2009-2014. Les études amont du domaine nucléaire, avec 94,4 millions d'euros, bénéficient de l'intégralité de la hausse du budget 2010, afin d'assurer le maintien de nos compétences, notamment industrielles. Par ailleurs, 13 millions d'euros destinés aux pôles de compétitivité seront transférés vers le programme 191, Recherche industrielle. S'agissant enfin des opérateurs de l'État, les crédits inscrits au PLF croissent de 1,8 %, dans le strict respect des contrats d'objectifs et de moyens passés par le ministre avec les écoles de la DGA et du maintien de la subvention à l'ONERA, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales.

L'action 5, Soutien aux exportations, enregistre une légère diminution de son budget hors titre 2, pour s'établir à 6,8 millions d'euros. Cette réduction du budget traduit : les rationalisations relevant de la création du SPAC ; l'anticipation d'économies résultant de la fusion des réseaux des attachés de défense de l'EMA et des attachés d'armement de la DGA ; les coûts réduits des salons de l'armement Eurosatory et Euronaval par rapport à ceux du salon du Bourget. La réorganisation du contrôle s'est effectuée de manière nominale, avec le transfert de la fonction administrative vers la direction du développement international et le maintien de la responsabilité politique du contrôle au sein de la DAS. Mais l'essentiel est devant nous car il s'agit désormais de mettre en place les procédures et les outils nécessaires en vue de l'entrée en vigueur des nouvelles réglementations européennes sur les transferts intra-communautaires, à l'horizon 2011.

L'action 6, Diplomatie de défense, connaît une augmentation de 4,5 millions d'euros, essentiellement attribuable à la reprise du programme PMG8. Les réaménagements du dispositif des PPE se poursuivent, conformément au schéma directeur établi et en prenant en compte les besoins nouveaux.

Comment le dispositif de performance évolue-t-il ? Suite aux orientations de la direction du budget et aux recommandations de la Cour des comptes, un nouvel indicateur permettra de contrôler le respect du plan de recrutement incombant à la DGSE sur la période 2009-2015. En revanche, quatre indicateurs, qui ont désormais vocation à être suivis au titre du contrôle de gestion interne, sont retirés du projet annuel de performance. Ils ont trait au traitement des dossiers d'investissement étrangers en France, au dispositif de formation des grandes écoles de la DGA, au coût de la direction du développement international de la DGA dans les contrats de vente à l'exportation et au taux de réalisation du plan de rationalisation des PPE.